สวัสดีท่านผู้อ่านบทความทุกท่าน ก่อนจะเข้าสู่เนื้อหาของบทความ ผู้เขียนขอเล่าถึงจุดเริ่มต้นและความตั้งใจในการเขียนบทความนี้ก่อนนะครับ เนื่องด้วยผู้เขียนได้รับมอบหมายให้ปฏิบัติหน้าที่สังกัดกลุ่มงานประสานการแก้ไขปัญหาที่ดินของรัฐ 2 กองที่ดินของรัฐ สำนักงานคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ ซึ่งมีอำนาจหน้าที่ที่เกี่ยวข้องกับการพิสูจน์สิทธิในที่ดินของรัฐตามมาตรการของคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ (คทช.) ผู้เขียนพิจารณาแล้วเห็นว่า การพิสูจน์สิทธิในที่ดินของรัฐที่มีจุดเริ่มต้นมาตั้งแต่ปี พ.ศ. 2532 จนถึงปัจจุบัน รวมระยะเวลาแล้วประมาณ 35 ปี ได้มีการแก้ไข ปรับปรุง และเปลี่ยนแปลงหลายประการ ไม่ว่าจะเป็นระเบียบ คำสั่ง มาตรการ มติคณะรัฐมนตรี และหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ดังนั้น เพื่อให้การทำความเข้าใจเกี่ยวกับงานด้านการพิสูจน์สิทธิในที่ดินของรัฐ โดยเฉพาะในเรื่องความเป็นมาของการพิสูจน์สิทธิในที่ดินของรัฐเป็นไปได้โดยง่ายและรวดเร็ว รวมถึงเพื่อเป็นการสร้างการรับรู้และความเข้าใจให้กับบุคลากรของสำนักงานคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ (สคทช.) บุคลากรหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้อง หรือประชาชนผู้ที่สนใจได้รับรู้และเข้าใจเกี่ยวกับความเป็นมาของการพิสูจน์สิทธิในที่ดินของรัฐมากยิ่งขึ้น จึงได้เขียนบทความนี้

จุดเริ่มต้น เมื่อปี พ.ศ. 2532 เกิดกรณีปัญหาการบุกรุกที่ดินสงวนหวงห้ามของทหาร ตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตต์หวงห้ามที่ดินในท้องที่อำเภอเมืองกาญจนบุรี อำเภอวังขนาย อำเภอบ้านทวน และอำเภอวังกะ จังหวัดกาญจนบุรี พุทธศักราช 2481 ขึ้น โดยจังหวัดกาญจนบุรี ในฐานะคณะอนุกรรมการช่วยเหลือเกษตรกรและผู้ยากจนส่วนจังหวัดกาญจนบุรี (อชก.ส่วนจังหวัดกาญจนบุรี) ได้รายงานให้สำนักงานปลัดสำนักนายกรัฐมนตรีในฐานะคณะอนุกรรมการช่วยเหลือเกษตรกรและผู้ยากจนส่วนกลาง (อชก.ส่วนกลาง) พิจารณาช่วยเหลือราษฎรที่อยู่อาศัยทำกินในพื้นที่กองการสัตว์และเกษตรกรรมที่ 1 (กสษ.1) กรมการสัตว์ทหารบก เนื่องจาก กสษ.1 มีความประสงค์จะใช้พื้นที่ดังกล่าว และได้แจ้งให้ราษฎรออกจากพื้นที่

อชก.ส่วนกลาง จึงได้เสนอคณะกรรมการช่วยเหลือเกษตรกรและผู้ยากจน (กชก.) พิจารณา โดย กชก. ได้พิจารณาแล้ว จึงได้ตั้ง "คณะอนุกรรมการแก้ไขปัญหาราษฎรอยู่อาศัยทำกินในพื้นที่สงวนหวงห้ามของทหาร" เพื่อทำหน้าที่พิจารณาเสนอแนะแนวทางการแก้ไขปัญหา ซึ่งคณะอนุกรรมการฯ ได้มีการออกไปสอบหาข้อเท็จจริงและมีการประชุมพิจารณากรณีดังกล่าวหลายครั้ง กระทั่งในที่สุดได้ข้อยุติที่เป็นรูปธรรมในการแก้ไขปัญหาแบ่งออกเป็น 2 กรณี คือ (1) กรณีราษฎรครอบครองก่อนการหวงห้าม ย่อมได้สิทธิตามประมวลกฎหมายที่ดิน (2) กรณีราษฎรครอบครองภายหลังการสงวนหวงห้าม ให้จัดที่ดินส่วนที่ยังไม่ได้ใช้ประโยชน์ในราชการ และเป็นชุมชนหนาแน่นให้ราษฎรเช่าเท่าจำนวนเนื้อที่ที่ครอบครองอยู่เดิมแต่ไม่เกินครอบครัวละ 15 ไร่ หรือจะเลือกไปอยู่อาศัยทำกินในเขตปฏิรูปที่ดินที่ตำบลวังด้ง อำเภอเมืองกาญจนบุรี จังหวัดกาญจนบุรี อย่างใดอย่างหนึ่ง

คณะรัฐมนตรีได้มีมติ เมื่อวันที่ 11 มิถุนายน 2533 และเมื่อวันที่ 21 สิงหาคม 2533 เห็นชอบด้วยกับแนวทางการแก้ไขปัญหาดังกล่าว และให้ใช้เป็นแนวทางแก้ไขปัญหาราษฎรอยู่อาศัยทำกินในพื้นที่สงวนหวงห้ามแปลงอื่นตามพระราชกฤษฎีกา ซึ่งออกตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการหวงห้ามที่ดินรกร้างว่างเปล่าอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน พ.ศ. 2478 ด้วยโดยอนุโลม

ในระหว่างที่คณะอนุกรรมการแก้ไขปัญหาราษฎรอยู่อาศัยทำกินในพื้นที่สงวนหวงห้ามของทหาร กำลังดำเนินการหาแนวทางการแก้ไขปัญหาที่สงวนหวงห้ามของทหารดังกล่าว คณะรัฐมนตรีได้มีมติเมื่อวันที่ 16 มกราคม 2533 ส่งเรื่องรายงานการศึกษาปัญหา และวิธีการออกหนังสือสำคัญแสดงสิทธิในที่ดินหรือหนังสือแสดงสิทธิครอบครองในที่ดินป่าสงวนแห่งชาติ ที่สาธารณประโยชน์ และที่ราชพัสดุของคณะกรรมาธิการวิสามัญสภาผู้แทนราษฎร ให้คณะอนุกรรมการฯ เสนอความเห็นประกอบการพิจารณาของคณะรัฐมนตรีอีกเรื่องหนึ่ง ซึ่งคณะอนุกรรมการฯ ได้พิจารณาเสนอความเห็นว่าในการประชุมร่วมกับคณะกรรมาธิการวิสามัญหลายครั้ง ทำให้ทราบว่าบางครั้งเมื่อมีปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ ส่วนราชการที่เกี่ยวข้องไม่สามารถแก้ไขปัญหาให้ยุติลงได้โดยหน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่ง ประกอบกับในขณะนั้นที่ดินของรัฐได้ถูกบุกรุกเป็นจำนวนมาก ก่อให้เกิดผลกระทบในทางเศรษฐกิจ สังคม การเมือง และการปกครอง หากไม่ได้รับการแก้ไขโดยทันท่วงที จึงได้ตั้งคณะกรรมการขึ้นคณะหนึ่ง เพื่อทำหน้าที่เป็นศูนย์ประสานงานการแก้ไขปัญหาเรียกว่า "คณะกรรมการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ" เรียกโดยย่อว่า "กบร." และเนื่องจากงานที่จะต้องดำเนินการไปอย่างต่อเนื่องทั้งด้านการแก้ไขปัญหาและด้านการป้องกันการบุกรุกที่ดินของรัฐต่อไปที่อาจจะเกิดขึ้นได้อีก จึงเสนอให้ออกเป็นระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ พ.ศ. ....

คณะรัฐมนตรีได้มีมติ เมื่อวันที่ 12 พฤศจิกายน 2534 เห็นชอบในหลักการให้ตั้งคณะกรรมการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ (กบร.) ตามที่สำนักงานปลัดสำนักนายกรัฐมนตรีเสนอ โดยให้นำมาตรการป้องกันการทุจริตและประพฤติมิชอบเกี่ยวกับที่ดินสาธารณประโยชน์ ที่คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบในวงราชการ (ป.ป.ป.) เสนอ มากำหนดเป็นอำนาจหน้าที่ของ กบร. เพิ่มเติมในส่วนที่สามารถกำหนดได้ กระทั่งคณะรัฐมนตรีได้มีมติเมื่อวันที่ 28 มกราคม 2535 เห็นชอบร่างระเบียบฯ ตามที่สำนักงานปลัดสำนักนายกรัฐมนตรีเสนอ และได้ประกาศใช้เมื่อวันที่ 5 มีนาคม 2535

ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ พ.ศ. 2535¹ ได้กำหนดให้มี “คณะกรรมการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ (กบร.)” ประกอบด้วย รองนายกรัฐมนตรีที่นายกรัฐมนตรีมอบหมาย เป็นประธานกรรมการ รัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรีที่ได้รับมอบหมาย เป็นรองประธานกรรมการ มีอำนาจหน้าที่ในการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐทุกประเภท รวมทั้งพื้นที่สงวนหวงห้ามของทหารหรือที่ดินที่ใช้ในราชการทหารทุกประเภทด้วย ทำให้งานการแก้ไขปัญหาการบุกรุกหรือปัญหาการครอบครองที่ดินที่ใช้ในราชการทหารดังกล่าว ได้โอนไปเป็นอำนาจหน้าที่ของ กบร. และคณะอนุกรรมการแก้ไขปัญหาราษฎรอยู่อาศัยทำกินในพื้นที่สงวนหวงห้ามของทหาร ได้มีการปรับเปลี่ยนเป็นคณะกรรมการประสานการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐส่วนกลาง (กปร.ส่วนกลาง)

กบร. ได้แต่งตั้ง “คณะกรรมการประสานการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐส่วนกลาง (กปร.ส่วนกลาง)” “คณะกรรมการประชาสัมพันธ์ป้องกันการบุกรุกที่ดินของรัฐ” “คณะอนุกรรมการเฉพาะกิจ เพื่ออ่านภาพถ่ายทางอากาศ” “คณะกรรมการประสานการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐส่วนจังหวัด (กปร.ส่วนจังหวัด) และได้กำหนดหลักเกณฑ์ของ กบร. เรื่อง การพิสูจน์หลักฐานการครอบครองที่ดินของราษฎรในเขตที่ดินของรัฐ เพื่อเป็นกลไก และเครื่องมือในการแก้ไขปัญหาข้อโต้แย้งสิทธิในที่ดินระหว่างประชาชนกับหน่วยงานของรัฐที่มีอำนาจหน้าที่ดูแลรักษา คุ้มครองป้องกัน หรือใช้ประโยชน์ในที่ดินของรัฐในขณะนั้น

ต่อมาเมื่อปี พ.ศ. 2545 โดยผลของการปฏิรูประบบราชการ ได้มีการโอนภารกิจอำนาจหน้าที่ของส่วนแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ สำนักงานปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี สำนักนายกรัฐมนตรี ไปเป็นของสำนักแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ (สบร.) สำนักงานปลัดกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม (เปลี่ยนชื่อเป็น กองแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ (กปร.) ตามกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการสำนักงานปลัดกระทรวง กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม พ.ศ. 2560) เป็นผลให้ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ พ.ศ. 2535 จึงมีความจำเป็นต้องได้รับการปรับปรุงให้สอดคล้องกับบทบาทภารกิจของกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ซึ่ง สบร. ได้พิจารณาแล้วจึงได้ยกร่างระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ พ.ศ. .... ขึ้นใหม่ โดยยกเลิกระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ พ.ศ. 2535

ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ พ.ศ. 2545 ได้กำหนดให้มี “คณะกรรมการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ” เรียกโดยย่อว่า “กบร.” ประกอบด้วย รองนายกรัฐมนตรีที่นายกรัฐมนตรีมอบหมาย เป็นประธานกรรมการ รองปลัดกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมที่รับผิดชอบการปฏิบัติราชการของสำนักแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ เป็นกรรมการและเลขานุการ มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับการป้องกันและแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ² ต่อมาได้มีการประกาศใช้ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2547 โดยมีการแก้ไขเนื้อหาในส่วนขององค์ประกอบของ กบร. เพื่อให้สอดคล้องกับสถานการณ์และการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐมีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น

กบร. ได้แต่งตั้ง “คณะอนุกรรมการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐจังหวัดทุกจังหวัด (ยกเว้นกรุงเทพมหานคร) (กบร.จังหวัด)” “คณะอนุกรรมการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐกรุงเทพมหานคร (กบร.กรุงเทพมหานคร)” และ “คณะอนุกรรมการอ่านภาพถ่ายทางอากาศ” และได้วางมาตรการของ กบร. เรื่อง การพิสูจน์สิทธิการครอบครองที่ดินของบุคคลในเขตที่ดินของรัฐ และมาตรการของ กบร. เรื่อง ขั้นตอนและวิธีการดำเนินงานของคณะอนุกรรมการอ่านภาพถ่ายทางอากาศ เพื่อเป็นกลไก และเครื่องมือในการแก้ไขปัญหาข้อโต้แย้งสิทธิในที่ดินระหว่างประชาชน กับหน่วยงานของรัฐที่มีอำนาจหน้าที่ดูแลรักษา คุ้มครองป้องกัน หรือใช้ประโยชน์ในที่ดินของรัฐในขณะนั้น

ปัจจุบันได้มีการโอนภารกิจด้านการแก้ไขปัญหาและด้านการป้องกันการบุกรุกที่ดินของรัฐดังกล่าวมาอยู่ภายใต้ คทช. ตามพระราชบัญญัติคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ พ.ศ. 2562 โดยมีนายกรัฐมนตรี เป็นประธานกรรมการ ผู้อำนวยการสำนักงานคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ เป็นกรรมการและเลขานุการ และ สคทช. เป็นผู้รับผิดชอบในการดำเนินงานของ คทช. ประกอบกับพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม (ฉบับที่ 20) พ.ศ. 2564 ได้ประกาศบังคับใช้มีผลให้โอนอำนาจหน้าที่ของส่วนราชการและผู้ปฏิบัติงานของกองแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ สำนักงานปลัดกระทรวง กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม มาเป็นของสำนักงานคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ สำนักนายกรัฐมนตรี

คทช. ได้แต่งตั้ง “คณะอนุกรรมการพิสูจน์สิทธิในที่ดินของรัฐจังหวัด (คพร.จังหวัด)” จำนวน 76 จังหวัด และ “คณะอนุกรรมการอ่านภาพถ่ายทางอากาศ” และได้กำหนดมาตรการของ คทช. เรื่อง การพิสูจน์สิทธิการครอบครองที่ดินของบุคคลในเขตที่ดินของรัฐ และมาตรการของ คทช. เรื่อง ขั้นตอนและวิธีการดำเนินงานอ่านภาพถ่ายทางอากาศขึ้น เพื่อเป็นกลไก และเครื่องมือในการแก้ไขปัญหาข้อโต้แย้งสิทธิในที่ดินระหว่างประชาชนกับหน่วยงานของรัฐที่มีอำนาจหน้าที่ดูแลรักษา คุ้มครองป้องกัน หรือใช้ประโยชน์ในที่ดินของรัฐในปัจจุบัน³

บทสรุป

การพิสูจน์สิทธิในที่ดินของรัฐมีจุดเริ่มต้นตั้งแต่ปี พ.ศ. 2532 จนถึงปัจจุบัน รวมระยะเวลากว่า 35 ปี มีการปรับปรุง เปลี่ยนแปลงหลายประการ ไม่ว่าจะเป็นระเบียบ คำสั่ง มาตรการ มติคณะรัฐมนตรี และหน่วยงานที่รับผิดชอบ อันเนื่องมาจากที่ดินของรัฐมีหลายประเภท และที่ดินของรัฐแต่ละประเภทอยู่ภายใต้การดูแลรักษาของส่วนราชการต่างๆ ตามที่กฎหมายกำหนดไว้ การกำหนดขอบเขตที่ดินของรัฐเกิดปัญหาทับซ้อนแนวเขตของที่ดินของหน่วยงานของรัฐด้วยกันเอง โดยเฉพาะอย่างยิ่งในการกำหนดขอบเขตที่ดินของรัฐทับซ้อนกับการถือครองที่ดินของราษฎร หรือกรณีที่ราษฎรบุกรุกที่ดินของรัฐ จึงเกิดปัญหาถกเถียงกันว่า ใครควรมีสิทธิดีกว่าระหว่างรัฐกับราษฎร อันเป็นประเด็นนำไปสู่การขอความเป็นธรรมเป็นการเฉพาะรายหรือเป็นกลุ่มมวลชน ตลอดจนการใช้สิทธิทางศาล และราษฎรที่ถือครองที่ดินของรัฐ โดยอ้างว่ามีสิทธิดีกว่ารัฐดังกล่าว ส่วนมากจะเป็นเกษตรกรที่ยากจนมีรายได้น้อย ไม่สามารถนำคดีขึ้นสู่ศาลเพื่อพิจารณาให้ความเป็นธรรมได้ รัฐบาลจึงหาแนวทางแก้ไขปัญหานี้ในทางบริหาร เพื่อให้ความเป็นธรรมในสังคมอย่างทั่วถึง โดยการตรวจสอบการครอบครองที่ดินของราษฎรผู้เข้าครอบครองที่ดินของรัฐหรือการพิสูจน์สิทธิซึ่งเป็นวิธีประนีประนอมประสานประโยชน์ระหว่างกัน หากผลการพิสูจน์สิทธิปรากฏว่าราษฎรมีสิทธิดีกว่า รัฐก็จะออกเอกสารสิทธิให้ราษฎร แต่ถ้ารัฐมีสิทธิในที่ดินดีกว่าราษฎรก็จะจัดที่ดินในส่วนที่รัฐยังไม่ใช้ประโยชน์ให้ราษฎรผู้บุกรุกเช่าทำกินและอยู่อาศัยต่อไป

การพิสูจน์สิทธิในที่ดินของรัฐ เป็นวิธีการแก้ไขปัญหาข้อพิพาท หรือข้อโต้แย้งสิทธิในที่ดินของรัฐที่อาศัยแนวทางเชิงนโยบาย กฎหมาย และวิทยาศาสตร์มาใช้ควบคู่กัน โดยกำหนดให้มีการพิจารณาพยานหลักฐานเกี่ยวกับที่ดินของคู่กรณีทั้งสองฝ่าย เช่น พยานเอกสาร พยานบุคคล พยานวัตถุ เป็นต้น และบางกรณีได้กำหนดให้มีการอ่าน แปล ตีความภาพถ่ายทางอากาศ มาใช้ประกอบการพิจารณาด้วย เป็นการทำข้อเท็จจริงให้ปรากฏ หรือเป็นการพิสูจน์ความจริงให้เป็นที่ยุติว่าประชาชนได้ครอบครองที่ดินแปลงพิพาทมาก่อนการเป็นที่ดินของรัฐหรือไม่ เพื่อเป็นข้อมูลที่จะนำไปสู่การพิจารณาให้ความช่วยเหลือเยียวยาที่เหมาะสม หรือรับรองสิทธิรูปแบบใดรูปแบบหนึ่งภายใต้เงื่อนไขที่กฎหมายบัญญัติ ตามควรแก่กรณี ด้วยความมุ่งหวังที่จะสร้างความเป็นธรรมให้เกิดขึ้นในสังคม เป็นทางเลือกหนึ่งในการแก้ไขปัญหานั่นเอง

อ้างอิง

¹ สำนักแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ สำนักงานปลัดกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม. (2556). แนวทางการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ ของคณะกรรมการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ.

² สำนักแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ สำนักงานปลัดกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม. แนวทาง วิธีการ และมาตรการในการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ.

³ กองที่ดินของรัฐ สำนักงานคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ. คู่มือการพิสูจน์สิทธิการครอบครองที่ดินของบุคคลในเขตที่ดินของรัฐ ฉบับประชาชน. เข้าถึงเมื่อ 13 พฤศจิกายน 2567. จาก https://onlb.go.th/files/publicationsf/คู่มือการพิสูจน์สิทธิการครอบครองที่ดินฯ.