การกำหนดชั้นคุณภาพลุ่มน้ำของประเทศไทย

หลักเกณฑ์ในการกำหนดชั้นคุณภาพลุ่มน้ำ ประกอบด้วยปัจจัยทางกายภาพซึ่งมีผลต่อกระบวนการทางอุทกวิทยาและมีลักษณะที่เปลี่ยนแปลงได้ยาก รวม 6 ปัจจัย คือ

1. สภาพภูมิประเทศ
2. ระดับความลาดชัน
3. ความสูงจากระดับน้ำทะเล
4. ลักษณะทางธรณีวิทยา
5. ลักษณะปฐพีวิทยา
6. สภาพป่าไม้ที่เหลืออยู่ในปัจจุบัน (ซึ่งพิจารณาในพื้นที่ลุ่มน้ำชั้นที่ 1 โดยกำหนดให้พื้นที่ที่มีป่าปกคลุมสมบูรณ์ปรากฏอยู่ในภาพถ่ายดาวเทียมปี พ.ศ. 2525 เป็นพื้นที่ลุ่มน้ำชั้นที่ 1 เอ และพื้นที่ที่ไม่มีป่าปกคลุมเป็นพื้นที่ลุ่มน้ำชั้นที่ 1 บี) โดยจะผนวกเอาปัจจัยทั้งหกเป็นรูปของสมการทางคณิตศาสตร์ ซึ่งได้มีการทดสอบและยอมรับจากการประชุมผู้แทนของหน่วยงานต่างๆ แล้ว

พื้นที่ทั้งหมดของลุ่มน้ำจะถูกจำแนกออกเป็น 5 ระดับชั้นคุณภาพตามลำดับความสำคัญในการควบคุมระบบนิเวศของลุ่มน้ำ ซึ่งแต่ละชั้นคุณภาพมีคำนิยามและลักษณะดังต่อไปนี้

1. พื้นที่ลุ่มน้ำชั้นที่ 1 หมายถึงพื้นที่ภายในลุ่มน้ำที่ควรจะต้องสงวนรักษาไว้เป็นพื้นที่ต้นน้ำลำธารโดยเฉพาะ เนื่องจากมีลักษณะและสมบัติที่อาจมีผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมจากการเปลี่ยนแปลงการใช้ที่ดินได้ง่ายและรุนแรง โดยมีค่าดัชนีชั้นคุณภาพลุ่มน้ำที่คำนาณได้จากสมการน้อยกว่า 1:50 ไม่ว่าพื้นที่จะมีป่าหรือไม่มีป่าปกคลุมก็ตาม
   ในพื้นที่ลุ่มน้ำชั้นที่ 1 จะแบ่งออกเป็น 2 ระดับชั้นย่อยคือ
   1. พื้นที่ลุ่มน้ำชั้นที่ 1 เอ หมายถึง พื้นที่ลุ่มน้ำชั้นที่ 1 ที่ยังคงมีสภาพป่าสมบูรณ์ปรากฏอยู่ในปี พ.ศ. 2525 ซึ่งจำเป็นต้องสงวนรักษาไว้เป็นพื้นที่ต้นน้ำลำธารและเป็นทรัพยากรป่าไม้ของประเทศ
   2. พื้นที่ลุ่มน้ำชั้น 1 บี หมายถึง พื้นที่ลุ่มน้ำชั้นที่ 1 ซึ่งสภาพป่าส่วนใหญ่ในพื้นที่ได้ถูกทำลาย ดัดแปลง หรือเปลี่ยนแปลงไปเพื่อพัฒนาการใช้ที่ดินรูปแบบอื่นก่อนหน้าปี พ.ศ. 2525 และการใช้ที่ดินหรือการพัฒนารูปแบบต่างๆ ที่ดำเนินการไปแล้ว จะต้องมีมาตรการควบคุมเป็นพิเศษ
2. พื้นที่ลุ่มน้ำชั้นที่ 2 หมายถึง พื้นที่ภายในลุ่มน้ำซึ่งมีค่าดัชนีชั้นคุณภาพลุ่มน้ำที่คำนาณได้จากสมการอยู่ระหว่าง 1.5 ถึงน้อยกว่า 2.21 โดยลักษณะทั่วไปมีคุณภาพเหมาะต่อการเป็นต้นน้ำลำธารในระดับรองลงมา และสามารถใช้ประโยชน์เพื่อกิจการที่สำคัญได้ เช่น การทำเหมืองแร่ เป็นต้น
3. พื้นที่ลุ่มน้ำชั้นที่ 3 หมายถึง พื้นที่ภายในลุ่มน้ำซึ่งมีค่าดัชนีชั้นคุณภาพลุ่มน้ำที่คำนาณได้จากสมการอยู่ระหว่าง 2.21 ถึง 3.20 และพื้นที่โดยทั่วไปสามารถใช้ประโยชน์ได้ทั้งกิจการทำไม้ เหมืองแร่ และปลูกพืชกสิกรรมประเภทไม้ยืนต้น
4. พื้นที่ลุ่มน้ำชั้นที่ 4 หมายถึง พื้นที่ภายในลุ่มน้ำซึ่งมีค่าดัชนีชั้นคุณภาพลุ่มน้ำที่คำนาณได้จากสมการอยู่ระหว่าง 3.20 ถึง 3.99 และสภาพป่าได้ถูกบุกรุกแผ้วถางเป็นที่ใช้ประโยชน์เพื่อกิจการพืชไร่เป็นส่วนมาก
5. พื้นที่ลุ่มน้ำชั้นที่ 5 หมายถึง พื้นที่ภายในลุ่มน้ำซึ่งมีค่าดัชนีชั้นคุณภาพลุ่มน้ำที่คำนาณได้จากสมการมากกว่า 3.99 ขึ้นไป ลักษณะโดยทั่วไปเป็นที่ราบหรือที่ลุ่ม หรือเนินลาดเอียงเล็กน้อย และส่วนใหญ่ป่าไม้ได้ถูกบุกรุกแผ้วถางเพื่อประโยชน์ด้านเกษตรกรรม โดยเฉพาะการทำนาและกิจการอื่นๆ ไปแล้ว

การจำแนกหรือกำหนดลักษณะของชั้นคุณภาพลุ่มน้ำ และมาตรการปฏิบัติ

ผลการศึกษาได้จำแนกชั้นคุณภาพลุ่มน้ำทั้ง 5 ระดับชั้นลงบนแผนที่ภูมิประเทศ ขนาดมาตราส่วน 1:50,000 โดยในลุ่มน้ำชั้นที่ 1 ซึ่งเป็นพื้นที่ที่สำคัญที่สุดจำแนกออกเป็น เขตลุ่มน้ำชั้นที่ 1 เอ หมายถึง ลุ่มน้ำชั้นที่ 1 ที่ยังมีสภาพป่าสมบูรณ์ จะไม่ให้มีการใช้พื้นที่ในทุกกรณี ทั้งนี้ เพื่อรักษาไว้เป็นพื้นที่ต้นน้ำลำธารอย่างแท้จริง เนื่องจากพื้นที่ยังคงมีสภาพป่าสมบูรณ์ ต้องสงวนไว้เป็นพื้นที่ต้นน้ำลำธารและเป็นทรัพยากรป่าไม้ของประเทศ และเขตลุ่มน้ำชั้นที่ 1 บี หมายถึงลุ่มน้ำชั้นที่ 1 ที่สภาพป่าส่วนใหญ่ได้ถูกทำลาย ดัดแปลง หรือเปลี่ยนแปลงเพื่อพัฒนาการใช้ที่ดินในรูปแบบอื่นไปแล้วก่อนปี 2525 การใช้ที่ดินหรือการพัฒนาที่ดินจะต้องมีมาตรการควบคุมเป็นพิเศษ อนึ่ง สำหรับลุ่มน้ำภาคกลาง ภาคตะวันตก ป่าสัก และลุ่มน้ำภาคเหนือและภาคตะวันออกเฉียงเหนือส่วนอื่นๆ (ลุ่มน้ำชายแดน) ได้มีการจำแนกชั้นคุณภาพลุ่มน้ำชั้น 1 เอ เป็น 1 เอเอ็ม (1AM) หรือลุ่มน้ำชั้น 1 เอ ที่มีศักยภาพด้านแร่ และลุ่มน้ำชั้น 1 บี เป็น 1 บีเอ็ม (1BM) หรือลุ่มน้ำชั้น 1 บี ที่มีศักยภาพด้านแร่ เนื่องจากมีมติคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 11 มิถุนายน 2534 (เกี่ยวกับพื้นที่ศักยภาพแร่) ออกมาบังคับใช้

การกำหนดชั้นคุณภาพลุ่มน้ำมีความสัมพันธ์กับการกำหนดเขตการใช้ประโยชน์ ทรัพยากรและที่ดินป่าไม้ในพื้นที่ป่าสงวนแห่งชาติ (โซนนิ่งป่าไม้) อย่างไร?

ในการกำหนดเขตการใช้ประโยชน์ทรัพยากรและที่ดินป่าไม้ในพื้นที่ป่าสงวนแห่งชาติ ตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 10 และ 17 มีนาคม 2535 ได้นำผลจากการกำหนดชั้นคุณภาพลุ่มน้ำไปใช้เป็นกรอบในการจำแนกพื้นที่ โดยพื้นที่ลุ่มน้ำชั้นที่ 1 ถูกกำหนดเป็นเขตป่าเพื่อการอนุรักษ์ (โซน C) และพื้นที่ส่วนใหญ่ของลุ่มน้ำชั้นที่ 1 (ลุ่มน้ำชั้นที่ 1 เอ และ 1 บี) จะซ้อนทับกับเขตอุทยานแห่งชาติและเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า และพื้นที่ลุ่มน้ำชั้นที่ 1 บางส่วนซ้อนทับกับป่าเพื่อการอนุรักษ์เพิ่มเติม

สำหรับมาตรการการใช้ประโยชน์ทรัพยากรและที่ดินป่าไม้ในพื้นที่ป่าเพื่อการอนุรักษ์ (โซน C) กำหนดให้ "การขอใช้ประโยชน์เพื่อกิจการใดๆ ให้ดำเนินการตามกฎหมาย มติคณะรัฐมนตรี และระเบียบที่เกี่ยวข้อง"

ส่วนมาตรการสำหรับพื้นที่ป่าเพื่อการอนุรักษ์เพิ่มเติม ที่สำคัญได้แก่

1. ในกรณีที่มีความจำเป็นต้องใช้พื้นที่ในโครงการที่มีความสำคัญต่อเศรษฐกิจและความมั่นคงของชาติอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ ให้ดำเนินการดังนี้
   1. ให้ส่วนราชการเจ้าของโครงการจัดทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมของโครงการผ่านคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ เพื่อประกอบการพิจารณานำเสนอคณะรัฐมนตรีเป็นรายๆ ไป
   2. ในการใช้เส้นทางให้พิจารณาเฉพาะเส้นทางที่มีอยู่เดิมตามระเบียบและหลักเกณฑ์ที่กำหนดไว้ หากเป็นการขยายเส้นทางหรือสร้างทางใหม่ ให้จัดทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมของโครงการผ่านคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ เพื่อประกอบการพิจารณานำเสนอคณะรัฐมนตรีเป็นรายๆ ไป
2. ในกรณีการสำรวจแหล่งแร่ การทำเหมืองแร่และอุตสาหกรรมระเบิดย่อยหิน ให้ดำเนินการตามนัยกฎหมาย มติคณะรัฐมนตรี และระเบียบที่เกี่ยวข้อง
3. ในกรณีที่มีการอนุญาตให้เข้าทำประโยชน์นอกจากข้อ 1 และข้อ 2 ไปแล้ว เมื่อหมดอายุการอนุญาต ให้งดการต่ออายุใบอนุญาตโดยเด็ดขาด

เป็นที่ทราบกันดีแล้วว่า ในอดีตประเทศไทยมิได้มีการกำหนดกรอบหรือหลักเกณฑ์ที่ชัดเจนในการใช้ประโยชน์ทรัพยากรธรรมชาติภายในพื้นที่ลุ่มน้ำ ดังนั้น เมื่อนำผลจากการกำหนดชั้นคุณภาพลุ่มน้ำไปใช้เป็นกรอบหรือนโยบายในการจัดการ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในเขตลุ่มน้ำชั้นที่ 1 ซึ่งกำหนดมาตรการการใช้ที่ดินโดยห้ามมิให้มีการดำเนินกิจกรรมใดๆ โดยเด็ดขาด ย่อมมีผลกระทบต่อโครงการ/กิจกรรมการพัฒนาต่างๆ ของภาครัฐและเอกชน รวมถึง การตั้งถิ่นฐานของประชาชนบนพื้นที่สูง ซึ่งส่วนใหญ่เป็นชนเผ่าชาติพันธุ์ซึ่งอาศัยอยู่ตามเทือกเขาในเขตลุ่มน้ำชั้นที่ 1  ดังนั้น จึงต้องมีการประสานนโยบายระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้องในการแก้ไขปัญหาดังกล่าวอย่างเป็นรูปธรรมที่ชัดเจน

โครงการของรัฐซึ่งเกี่ยวข้องกับการใช้พื้นที่ลุ่มน้ำชั้นที่ 1 เอ มีหลากหลายประเภทได้แก่ เส้นทางคมนาคมต่างๆ ทั้งถนนและทางรถไฟ เขื่อนหรืออ่างเก็บน้ำ แนวสายส่งไฟฟ้าแรงสูง ท่อส่งก๊าซธรรมชาติ สถานที่ราชการ โครงการพิเศษต่างๆ เป็นต้น โครงการต่างๆ ดังกล่าวที่มีความจำเป็นต่อการพัฒนาทางเศรษฐกิจหรือความมั่นคงของประเทศ คณะรัฐมนตรีอาจจะพิจารณาผ่อนผันการใช้ประโยชน์พื้นที่ลุ่มน้ำชั้นที่ 1 เป็นการเฉพาะกรณีได้ โดยกำหนดให้มีการศึกษาผลกระทบสิ่งแวดล้อม (EIA) เพื่อใช้เป็นกลไกในการจัดการป้องกัน แก้ไข หรือฟื้นฟูสภาพแวดล้อม ทั้งในช่วงการก่อสร้างโครงการและหลังจากที่การก่อสร้างแล้วเสร็จ

โครงการของเอกชนที่เกี่ยวข้องได้แก่ การทำเหมืองแร่ การระเบิดและย่อยหิน ในพื้นที่ลุ่มน้ำชั้นที่ 1 ซึ่งเป็นพื้นที่ที่มีศักยภาพแร่สูง หากอยู่ในเขตลุ่มน้ำชั้นที่ 1 เอ ก็จะไม่สามารถดำเนินการขอต่ออายุประทานบัตรหรือสัมปทานได้ แต่สำหรับในพื้นที่ลุ่มน้ำชั้นที่ 1 บี หากจะทำเหมืองแร่ก็สามารถขออนุมัติต่อคณะรัฐมนตรีเป็นรายๆ ไป และหากมีการระเบิดและย่อยหินอยู่แล้ว และประสงค์จะขอต่ออายุใบอนุญาต ก็สามารถดำเนินการได้อีก 1 ครั้ง (ระยะเวลา 5 ปี) เป็นต้น อย่างไรก็ตามหากพิจารณาผลดีและผลเสียของการกำหนดชั้นคุณภาพลุ่มน้ำในภาพรวม แล้ว จะมีผลดีมากกว่าผลเสีย เนื่องจากประเทศไทยจะสามารถรักษาพื้นที่ป่าต้นน้ำลำธารที่สำคัญเอาไว้ได้ บนพื้นฐานของหลักเกณฑ์ทางวิชาการ ซึ่งหากพิจารณาถึงสถานะของการเป็นป่าต้นน้ำลำธารที่สำคัญแล้ว ประเทศไทยมีพื้นที่ลุ่มน้ำชั้นที่ 1 รวมทั้งประเทศอยู่เพียงประมาณร้อยละ 18 เท่านั้น

นับแต่มีมติคณะรัฐมนตรีเกี่ยวกับการกำหนดชั้นคุณภาพลุ่มน้ำ ก็ได้มีส่วนราชการหลายหน่วยงานรวมทั้งภาคเอกชน เสนอขอผ่อนผันยกเว้นมติคณะรัฐมนตรีเพื่อเข้าใช้ประโยชน์ในพื้นที่ลุ่มน้ำชั้นที่ 1 เอ เพื่อดำเนินโครงการ/กิจกรรมต่างๆ ต่อมา คณะรัฐมนตรีจึงได้มีมติเมื่อวันที่ 23 ธันวาคม 2546 กำหนดให้ "..กรณีจำเป็นที่ต้องขอผ่อนผันการใช้พื้นที่ลุ่มน้ำชั้นที่ 1 เอ ต่อคณะรัฐมนตรี ส่วนราชการจะต้องจัดทำรายงานการศึกษาผลกระทบสิ่งแวดล้อม เสนอต่อคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติพิจารณาก่อน เพื่อเสนอความเห็นประกอบการพิจารณาของคณะรัฐมนตรีทุกครั้ง"

มีปัญหาและอุปสรรคต่อการดำเนินงานการกำหนดชั้นคุณภาพลุ่มน้ำหรือไม่ หากมีจะมีวิธีแก้ไขอย่างไร

ปัญหาอุปสรรคของการดำเนินนโยบายการกำหนดชั้นคุณภาพลุ่มน้ำ ส่วนใหญ่เกี่ยวข้องอยู่ในพื้นที่ลุ่มน้ำชั้นที่ 1 ได้แก่ ปัญหาการตั้งถิ่นฐานและทำเกษตรกรรมของราษฎรในพื้นที่สงวนหวงห้ามและไม่มีกรรมสิทธิ์ในที่ดินทำกิน ปัญหาการดำเนินโครงการของภาครัฐบางประเภท ซึ่งไม่สามารถหลีกเลี่ยงการใช้พื้นที่ได้ อีกทั้งหน่วยงานปฏิบัติอาจจะยังมิได้กำหนดกรอบหรือแนวทางปฏิบัติของตนให้สอดคล้องกับมาตรการการใช้ที่ดินในเขตพื้นที่ลุ่มน้ำ
สำหรับวิธีการแก้ไขจะต้องอาศัยปัจจัยหลายปัจจัย เช่น การกำหนดรูปแบบการบริหารให้เกิดการประสานการดำเนินงานต่างๆ ในพื้นที่ลุ่มน้ำอย่างเป็นระบบและจริงจัง โดยอาจกำหนดให้มีกฎหมายและองค์กรเกี่ยวกับการรักษาพื้นที่ลุ่มน้ำหรือป่าต้นน้ำลำธารที่สำคัญเป็นการเฉพาะ เป็นต้น