บทความแนะนำหนังสือและงานวิจัยที่น่าสนใจ (Book & Research Review) เรื่อง โครงการวิจัยกลไกการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ

โครงการวิจัยกลไกการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ โดยผู้ช่วยศาสตราจารย์ อิทธิพล ศรีเสาวลักษณ์ และคณะ เป็นงานศึกษาวิจัยที่ได้รับการสนับสนุนจากสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย โดยจัดทำขึ้นในปี พ.ศ. 2553 มีวัตถุประสงค์เพื่อศึกษาสภาพปัญหา ข้อเท็จจริง ข้อกฎหมาย และแนวนโยบายของรัฐเกี่ยวกับการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ ศึกษาความต้องการของประชาชน กลไกและข้อจำกัดของทางราชการความคิดเห็นของฝ่ายต่าง ๆ รวมถึงผลดี ผลเสีย และผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากการเปลี่ยนแปลงกลไกการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ เพื่อเสนอแนะแนวทางและกลไกในการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐที่เหมาะสม

งานศึกษาวิจัยเล่มนี้ ชี้ให้เห็นว่าปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐมีสาเหตุมาจากปัจจัยเชิงโครงสร้างหลัก 2 ส่วน ได้แก่ ปัจจัยด้านโครงสร้างประชากรและโครงสร้างด้านเศรษฐกิจ กล่าวคือ การเพิ่มจำนวนประชากรอย่างรวดเร็วประกอบกับการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างการผลิตภาคเกษตรกรรมที่มุ่งเน้นการปลูกพืชเชิงเดี่ยว ส่งผลให้มีความต้องการที่ดินทำกินเพิ่มขึ้น เป็นปัจจัยกระตุ้นให้เกิดการบุกรุกเข้าทำกินในที่ดินของรัฐโดยเฉพาะที่ดินป่าไม้ นอกจากนี้ ความต้องการเพิ่มผลผลิตโดยการขยายพื้นที่มากกว่าการพัฒนาเทคโนโลยีเพื่อเพิ่มผลิตภาพการผลิต รวมทั้งการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน กลายเป็นการกำหนดทิศทางการบุกเบิกและตัดไม้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการให้สัมปทานป่าไม้ทำให้มีการบุกเบิกและแสวงหาที่ดินทำกิน เป็นจุดเริ่มต้นของปัญหาการสูญเสียที่ดินทำกินของเกษตรกรยากจน และทำให้เจ้าของที่ดินต้องกลายเป็นผู้เช่า

ปัจจัยที่ส่งผลกระทบต่อการบุกรุกที่ดินของรัฐส่วนหนึ่งมีสาเหตุมาจากนโยบายของภาครัฐ โดยเฉพาะนโยบายที่ส่งผลกระทบต่อสิทธิในที่ดินของประชาชน กล่าวคือ รัฐมีนโยบายส่งเสริมการใช้ประโยชน์ที่ดินของเอกชนอย่างเต็มที่ และสงวนหวงห้ามอนุรักษ์พื้นที่เพื่อให้รัฐมีอำนาจในการบริหารจัดการ เช่น นโยบายการเพิ่มพื้นที่ป่า นโยบายเร่งรัดการออกโฉนดและเอกสารสิทธิที่ดินโดยไม่มีการวางแผนการใช้ที่ดินอย่างเหมาะสม ทำให้เกิดการกระจุกตัวการถือครองที่ดินโดยกลุ่มทุนและผู้มีอิทธิพล นโยบายส่งเสริมการท่องเที่ยวที่กระตุ้นให้เกิดการนำที่ดินในบางพื้นที่ เช่น พื้นที่ป่า และชายฝั่งทะเล เป็นต้น มาใช้พัฒนาเป็นพื้นที่เศรษฐกิจและอุตสาหกรรมท่องเที่ยว ซึ่งมีผลกระทบต่อการทำลายทรัพยากรและแหล่งน้ำจากภาคประชาชนและภาคเกษตรกรรม³ นอกจากนี้ ยังมีนโยบายการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน เช่น สร้างถนน เขื่อน และเปลี่ยนพื้นที่เกษตรกรรมเป็นพื้นที่อุตสาหกรรม พื้นที่เมือง การบริการ ท่องเที่ยว และพาณิชยกรรม เป็นต้น การใช้มาตรการเวนคืนที่ดิน นโยบายความมั่นคงของประเทศ นโยบายการหวงห้ามที่สาธารณประโยชน์ นโยบายการหวงห้ามที่ราชพัสดุไว้ให้กับทางหน่วยงานของรัฐไว้ใช้ประโยชน์ ประกอบกับนโยบายของรัฐที่ไม่เอาผิดผู้บุกรุกป่าไม้อย่างจริงจัง ทำให้มีการบุกรุกขยายที่ดินทำกินอย่างมาก

นอกจากนโยบายของรัฐที่มีผลต่อการบุกรุกที่ดินของรัฐแล้ว ยังมีสาเหตุอื่นที่ทำให้มีการบุกรุกที่ดินของรัฐอีกหลายประการ สรุปได้ดังนี้⁴

1. ความยากจนและขาดแคลนที่ดินทำกิน ทำให้ต้องอพยพเข้าไปในที่ดินของรัฐหรือย้ายตามญาติ พี่น้อง แม้จะมีที่ดินเป็นของตนเองแล้ว
2. ขาดเอกสารสิทธิในที่ดิน ทำให้ไม่มั่นคงในการครอบครองที่ดิน รวมทั้งไม่มีความผูกพันและหวงแหนที่ดินดังกล่าว
3. ขาดการพัฒนาอาชีพที่มั่นคง เนื่องจากที่ดินของรัฐไม่สามารถออกเอกสารใดๆ ได้ ทำให้ประชาชนขาดโอกาสที่จะเข้าถึงแหล่งทุน ตลอดจนการได้รับการพัฒนาจากทางราชการ
4. การแสวงหาผลประโยชน์จากกลุ่มนายทุน เป็นอีกปัจจัยหนึ่งที่สำคัญซึ่งมีการบุกรุกทั้งทางตรงและทางอ้อม
5. ประชากรเพิ่มขึ้น ทำให้ต้องแสวงหาที่ดินทำกินเพิ่มขึ้น เกิดการอพยพย้ายถิ่นและการบุกรุกที่ดินของรัฐ จากทั้งคนที่อยู่ภายในพื้นที่และนอกพื้นที่
6. การขาดจิตสำนึกร่วมกันในการอนุรักษ์ ชุมชนชนบทพึ่งพาป่าในหลายด้าน มักจะมองว่ามีสิทธิในการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรนั้นหากไม่มีผู้แสดงความเป็นเจ้าของ

ความซับซ้อนของปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ ส่วนหนึ่งเป็นผลมาจากปัญหาความขัดแย้งเกี่ยวกับแนวเขตที่ดินระหว่างหน่วยงานของรัฐ และระหว่างหน่วยงานของรัฐกับประชาชน นำไปสู่ปัญหาข้อโต้แย้งสิทธิว่าฝ่ายใดมีสิทธิดีกว่า โดยเฉพาะกรณีความขัดแย้งระหว่างหน่วยงานของรัฐกับประชาชนจำนวนมาก ทำให้ไม่สามารถบริหารจัดการพื้นที่ได้ตรงตามวัตถุประสงค์ ที่ดินของรัฐบางพื้นที่ไม่มีการใช้ประโยชน์ บางพื้นที่มีการหวงห้ามครอบคลุมที่ดินที่มีขนาดใหญ่ เช่น การประกาศพื้นที่สงวนหวงห้ามเพื่อใช้ในราชการทหาร เป็นต้น ด้วยเหตุนี้ทำให้ข้อโต้แย้งสิทธิในที่ดินระหว่างรัฐกับประชาชนไม่สามารถพิจารณาได้อย่างรวดเร็วและชัดเจน

จากสาเหตุและปัจจัยดังที่กล่าวมาข้างต้น ทำให้มีประชาชนเข้าไปอยู่อาศัยและทำประโยชน์ในที่ดินของรัฐจำนวนมาก โดยข้อมูลในรายงานของคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาแก้ไขปัญหาที่ดินทำกิน กฎหมายเกี่ยวกับที่ดิน และเร่งรัดออกเอกสารสิทธิแก่ประชาชน สภาผู้แทนราษฎรปี 2553⁵ สะท้อนให้เห็นถึงสถานการณ์และความรุนแรงของปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ/การไร้ที่ดินทำกินของประชาชนในขณะนั้น พบว่า มีประชาชนเข้าไปอยู่อาศัยและทำประโยชน์ในที่ดินของรัฐ ประกอบด้วยป่าสงวนแห่งชาติ จำนวน 450,000 ราย เนื้อที่ประมาณ 6.4 ล้านไร่ ป่าอนุรักษ์ ได้แก่ อุทยานแห่งชาติ เขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า และเขตห้ามล่าสัตว์ป่า จำนวน 185,916 ราย เนื้อที่ประมาณ 2,243,943 ไร่ ที่ราชพัสดุ จำนวน 161,932 ราย เนื้อที่ประมาณ 2,120,196 ไร่ และที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน เนื้อที่ประมาณ 1,154,867 ไร่ เป็นต้น⁶

นอกจากสาเหตุและสภาพปัญหาที่เกี่ยวข้องกับการบุกรุกที่ดินของรัฐแล้ว งานศึกษาวิจัยเล่มนี้ยังแสดงให้เห็นถึงความพยายามของรัฐบาลในการออกแบบกลไกเพื่อแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐในขณะนั้น กล่าวคือ รัฐบาลได้ประกาศใช้ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ พ.ศ. 2535⁷ โดยกำหนดให้มีคณะกรรมการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ หรือ กบร. เพื่อเป็นกลไกหลักในการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ โดยกำหนดให้ กบร. มีหน้าที่และอำนาจในการเสนอนโยบาย แผน และมาตรการในการแก้ไขปัญหาและป้องกันการบุกรุกที่ดินของรัฐต่อคณะรัฐมนตรี โดยใช้เครื่องมือเชิงนโยบายที่สำคัญในการดำเนินการ คือ การพิสูจน์สิทธิในที่ดิน เป็นเครื่องมือหลักในการแก้ไขปัญหา ผ่านกลไกระดับคณะอนุกรรมการ ได้แก่ คณะอนุกรรมการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐจังหวัด (กบร.จังหวัด) และคณะอนุกรรมการอ่านภาพถ่ายทางอากาศ อย่างไรก็ตาม ปัจจุบันกลไกและเครื่องมือการแก้ไขปัญหาผ่านกระบวนการพิสูจน์สิทธิในที่ดินภายใต้ กบร. ได้กลายมาเป็นส่วนหนึ่งของกลไกและมาตรการของคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ (คทช.) ซึ่งนับว่าสอดคล้องกับผลการศึกษาและข้อเสนอแนะจากงานศึกษาวิจัยเรื่องนี้ที่นำเสนอให้เห็นปัญหาและอุปสรรคในการดำเนินงานของ กบร. อันเป็นผลมาจากหลายสาเหตุ เช่น สถานะของระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีฯ ที่ไม่มีผลบังคับใช้กับประชาชนและบุคคลภายนอก และการสังกัดอยู่ภายใต้สำนักงานปลัดกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม (ในขณะนั้น) ทำให้เกิดความไม่สอดคล้องกับภารกิจหลักของกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ทำให้การดำเนินงานไม่ได้รับความร่วมมือจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเท่าที่ควร ขาดความน่าเชื่อถือเกี่ยวกับความเป็นกลาง และการดำเนินงานที่ล่าช้า เนื่องจากมีขั้นตอนและกระบวนการจำนวนมาก เป็นต้น

นอกจากผลการศึกษาและข้อเสนอแนะบางส่วนที่ถูกนำไปสู่การปฏิบัติและเปลี่ยนแปลงเชิงนโยบายข้างต้นแล้ว งานศึกษาวิจัยเรื่องนี้ยังมีข้อเสนอแนะที่น่าสนใจอีกหลายประเด็น ที่จะเป็นประโยชน์สำหรับการปรับปรุงกลไกการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น เช่น การปรับปรุงองค์ประกอบ กบร. และ กบร.จังหวัด (ปัจจุบัน คพร.จังหวัด) ให้มีสัดส่วนของภาครัฐลดลงเท่าที่จำเป็น และให้มีองค์ประกอบของภาคประชาชนและภาควิชาการที่เหมาะสม เพื่อให้มีการพิจารณาอย่างรอบด้าน และลดข้อครหาการเลือกปฏิบัติอย่างไม่เท่าเทียมและไม่เป็นธรรม รวมถึงการปรับปรุงประสิทธิภาพการดำเนินงานโดยการทบทวนมาตรการที่ใช้ในการพิสูจน์สิทธิในที่ดิน และการปรับอัตรากำลังให้เหมาะสมกับภารกิจ เป็นต้น

งานศึกษาวิจัยชิ้นนี้จะช่วยให้ผู้อ่านเข้าใจภาพรวมของปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐในประเทศไทยดียิ่งขึ้น โดยเฉพาะในส่วนที่เกี่ยวข้องกับสาเหตุและปัจจัยที่ส่งผลต่อการบุกรุกที่ดินของรัฐ ซึ่งถือเป็นประเด็นปัญหาที่มีความสลับซับซ้อนและมีพลวัตค่อนข้างสูง (Wicked Problem) เชื่อมโยงในหลายมิติ ทั้งในมิติทางเศรษฐกิจ สังคม การเมือง และประวัติศาสตร์ อย่างไรก็ตาม ในบริบทสังคมในปัจจุบันสาเหตุหรือปัจจัยที่ส่งผลให้เกิดการบุกรุกที่ดินของรัฐบางประเด็นในช่วงที่ผู้ศึกษาได้ดำเนินการศึกษาวิจัยเรื่องนี้อาจเปลี่ยนไปและไม่สามารถนำมาใช้อธิบายสถานการณ์การบุกรุกที่ดินของรัฐที่เปลี่ยนแปลงไปได้อย่างมีพลังและตรงจุด จำเป็นต้องอาศัยการทำความเข้าใจผ่านงานศึกษาวิจัยอื่นหรือศึกษาในรายละเอียดเพิ่มเติม ประกอบกับมุมมองต่อประเด็นปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐโดยรัฐบาลในแต่ละยุคสมัยก็มีความแตกต่างกันออกไป ซึ่งจะส่งผลต่อรูปแบบของนโยบาย มาตรการ กลไก และเครื่องมือที่จะถูกเลือกนำมาใช้ในการแก้ไขปัญหาในแต่ละช่วงเวลาด้วย

อ้างอิง

¹ นักวิเคราะห์นโยบายและแผน กองยุทธศาสตร์และแผนงาน สำนักงานคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ

² นักวิเคราะห์นโยบายและแผน กองยุทธศาสตร์และแผนงาน สำนักงานคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ

³ คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ. (2551). เสียงจากประชาชน การต่อสู้เพื่อสิทธิในที่ดิน กรณีร้องเรียน 2545 - 2550. และบทเรียนการตรวจสอบของคณะอนุกรรมการสิทธิในการจัดการที่ดินและป่า อ้างถึงใน อิทธิพล ศรีเสาวลักษณ์ และคณะ. (2553). รายงานวิจัยฉบับสมบูรณ์ โครงการวิจัยกลไกการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ, หน้า 31 - 32.

⁴ ไพโรจน์ โลกนิยม และคณะ. (2551). รายงานวิจัยฉบับสมบูรณ์ เรื่อง มาตรการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินในเขตพื้นที่ป่าสงวนแห่งชาติและเขตพื้นที่ป่าไม้ อ้างถึงใน อิทธิพล ศรีเสาวลักษณ์ และคณะ. (2553). รายงานวิจัยฉบับสมบูรณ์ โครงการวิจัยกลไกการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ, หน้า 32 - 33.

⁵ สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร. (2551). รายงานผลการพิจารณาปัญหาที่ดินทำกินและการออกเอกสารสิทธิ์ สภาผู้แทนราษฎร อ้างถึงใน อิทธิพล ศรีเสาวลักษณ์ และคณะ. (2553). รายงานวิจัยฉบับสมบูรณ์ โครงการวิจัยกลไกการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ, หน้า 35 - 36.

⁶ หากเปรียบเทียบข้อมูลสถานการณ์การบุกรุกที่ดินของรัฐ ในปี พ.ศ. 2553 กับปี พ.ศ. 2562 ตามข้อมูลสถิติการบุกรุกพื้นที่ป่าไม้ของกรมป่าไม้ และกรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืช พบว่า ในปี พ.ศ. 2562 พื้นที่ป่าสงวนแห่งชาติมีพื้นที่ที่ถูกบุกรุก จำนวน 33,449.14 ไร่ และพื้นที่ป่าอนุรักษ์มีพื้นที่ที่ถูกบุกรุก จำนวน 16,534.12 ไร่ (อ้างอิงจากนโยบายและแผนการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินของประเทศ พ.ศ. 2566 - 2580, หน้า 16) ซึ่งจะเห็นได้ว่าปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐมีแนวโน้มลดลงกว่าในอดีต ทั้งนี้ อาจเป็นผลมาจากการเปลี่ยนแปลงแนวคิดในการดำเนินนโยบายของภาครัฐ จากเดิมที่มุ่งเน้นการบังคับใช้กฎหมายอย่างเคร่งครัด มาเป็นการใช้นโยบายในลักษณะผ่อนปรน เช่น นโยบายการจัดที่ดินทำกินให้ชุมชนภายใต้คณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ ที่นำที่ดินของรัฐที่มีประชาชนครอบครองอยู่มาอนุญาตให้สามารถเข้าใช้ประโยชน์ได้อย่างถูกต้องตามกฎหมายในลักษณะของการจัดระเบียบการใช้ที่ดิน เป็นต้น

⁷ ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ พ.ศ. 2535 ต่อมาได้มีการปรับปรุง แก้ไข และเปลี่ยนแปลงมาอย่างต่อเนื่อง รวมจำนวนทั้งสิ้น 3 ครั้ง ได้แก่ (1) ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2538 (2) ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ พ.ศ. 2545 และ (3) ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2547