ป่าชายเลน: กฎหมาย มติคณะรัฐมนตรี และประเด็นที่น่าสนใจ

ป่าชายเลน: กฎหมาย มติคณะรัฐมนตรี และประเด็นที่น่าสนใจ ...

พจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถานได้ให้คำนิยามของป่าชายเลนว่า “ป่าที่อยู่ริมฝั่งทะเลเขตเมืองร้อน โดยเฉพาะบริเวณใกล้ปากแม่น้ำ มีไม้ประเภทรากงอกออกไปจากลำต้น และกิ่งก้านสาขาเพื่อค้ำยันลำต้น ตามฝั่งที่มีคลื่นลม มีไม้โกงกางใบใหญ่ โกงกางใบเล็ก รังกระแท้ ประสักแดง โปรง โปรงแดง ตะบูนขาว ตะบูนดํา ลําพู ลําแพน แสมดำ แสมขาว ฝาดแดง ฝาดขาว โพทะเล ตาตุ่ม และอื่นๆ ไม้พื้นล่าง มีปรงทะเล เหงือกปลาหมอ จาก และอื่นๆ ปะปนอยู่”³ ถึงแม้ว่าป่าชายเลนจะมิใช่พื้นที่ที่มีเนื้อที่มากที่สุด แต่ก็มีความสำคัญต่อระบบนิเวศและการอนุรักษ์พื้นที่ชุ่มน้ำ อีกทั้งประเทศไทยยังเป็นภาคีสมาชิกตามกรอบอนุสัญญาแรมซาร์ ซึ่งได้กำหนดให้พื้นที่ป่าชายเลนบางแห่งเป็นพื้นที่ Ramsar site หรือพื้นที่ชุ่มน้ำที่มีความสำคัญระหว่างประเทศอีกด้วย

ในบทความนี้จะกล่าวถึงกฎหมายและมติคณะรัฐมนตรีที่เกี่ยวข้องกับป่าชายเลน รวมถึงประเด็นทางกฎหมายที่น่าสนใจ อย่างไรก็ตาม สมควรที่จะกล่าวถึงความเป็นมาในการดูแลรักษาป่าชายเลนในเบื้องต้นเพื่อให้เห็นถึงภาพรวมของสถานการณ์ ก่อนที่จะเข้าสู่ประเด็นหลักของบทความต่อไป

จากการสำรวจพื้นที่ป่าชายเลนครั้งแรกในปี พ.ศ. 2504 ประเทศไทยมีพื้นที่ป่าชายเลนประมาณ 2,299,375 ไร่ ครอบคลุมพื้นที่ 24 จังหวัด แต่ในช่วงระยะเวลาของการใช้แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 3 เมื่อปี พ.ศ. 2515 - 2519 นั้น รัฐบาลมุ่งเน้นไปที่การใช้ประโยชน์ในพื้นที่รกร้างว่างเปล่า รวมถึงการอนุญาตให้สัมปทานทำไม้ป่าชายเลนอย่างแพร่หลาย⁴ ส่งผลให้พื้นที่ป่าชายเลนลดลงอย่างต่อเนื่อง ประกอบกับในช่วง พ.ศ. 2522 เป็นต้นมา การเลี้ยงกุ้งกุลาดำได้รับความนิยมมากขึ้น ส่งผลให้เกิดการบุกรุกแผ้วถางเพื่อเปลี่ยนสภาพพื้นที่ป่าชายเลนไปเป็นบ่อเพาะเลี้ยงกุ้งกุลาดำ เป็นเหตุให้ในปี พ.ศ. 2539 จำนวนเนื้อที่ป่าชายเลนในประเทศไทยเหลือเพียง 1,047,390 ไร่ เท่านั้น แต่หลังจากปี พ.ศ. 2539 เริ่มมีนโยบายการฟื้นฟูป่าชายเลน เช่น การปลูกป่าทดแทนการลดการบุกรุกทำลายป่า เป็นต้น ส่งผลให้ในปี พ.ศ. 2543 พื้นที่ป่าชายเลนเพิ่มขึ้นเป็น 1,578,750 ไร่

ข้อมูลในปี พ.ศ. 2562 ระบุว่าประเทศไทยมีเนื้อที่ป่าชายเลนทั้งสิ้นจำนวน 1,737,020 ไร่⁵ โดยในช่วงปี 2562 - 2564 กรมทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่งได้ประกาศเขตอนุรักษ์ป่าชายเลนไปแล้วทั้งสิ้น 965,324 ไร่ ในพื้นที่ 14 จังหวัด และในช่วงปี พ.ศ. 2565 ได้มีการดำเนินการฟื้นฟูป่าชายเลนจำนวนทั้งสิ้น 4,871.75 ไร่ จากการดำเนินการปลูกป่าทดแทน กรณีที่หน่วยงานราชการเข้าทำประโยชน์ในพื้นที่ป่าชายเลน และ 2,254.40 ไร่ จากกิจกรรมเพื่อสังคม (CSR) ขององค์กรภายนอก และมีเป้าหมายในการเพิ่มเนื้อที่ป่าชายเลนไม่น้อยกว่า 153,400 ไร่ ในระยะเวลา 20 ปี⁶

ในอดีตประเทศไทยยังไม่ได้มีกฎหมายหรือแนวนโยบายสำหรับการดูแลหรือสงวนหวงห้ามป่าชายเลนไว้โดยเฉพาะ กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับป่าชายเลน ณ ขณะนั้น จึงกระจัดกระจายอยู่หลายฉบับ โดยมีกฎหมายที่สำคัญดังต่อไปนี้

ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 1304 ซึ่งเป็นกฎหมายว่าด้วยที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน ซึ่งบ่อเกิดแห่งที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินมี 4 ประการ ได้แก่ การสงวนหวงห้ามตามกฎหมาย การใช้ประโยชน์ร่วมกันของประชาชน การอุทิศให้เป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินไม่ว่าจะโดยชัดแจ้ง หรือโดยปริยาย และที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินโดยสภาพ อาทิ แม่น้ำ คลอง บึง เป็นต้น นอกจากนี้ แนวคำพิพากษาศาลฎีกา อาทิ คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 6634/2545 วางหลักว่าที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้จะเสื่อมสภาพไปหรือถูกรุกล้ำจนไม่มีสภาพเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินก็ยังคงมีสถานะเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินอยู่

มาตรา 1304 (2) ระบุถึง ที่ชายตลิ่ง ว่าเป็นทรัพย์สินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน และมาตรา 1305 วางหลักว่าทรัพย์สินซึ่งเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินนั้นจะโอนแก่กันมิได้ เว้นแต่อาศัยอำนาจแห่งบทกฎหมายเฉพาะหรือพระราชกฤษฎีกา ประเด็นนี้เกี่ยวข้องกับที่ป่าชายเลนในฐานะที่ชายตลิ่ง เนื่องจากในกรณีที่ป่าชายเลนเป็นพื้นที่ที่มีน้ำทะเลท่วมถึง และคำพิพากษาศาลฎีกาวางหลักว่าที่ดินในลักษณะนี้ ย่อมเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน อาทิ คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 1588 - 1589/2497 วางหลักว่า ที่พิพาทเป็นที่ชายเลนเวลาน้ำขึ้นยังท่วมถึง จึงเป็นที่ชายตลิ่งอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน แม้ผู้ใดจะครอบครองนานสักเท่าใด ก็หาได้กรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองไม่ และมีคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 149/2543 ที่ได้ระบุว่าที่ชายตลิ่งที่น้ำทะเลท่วมถึงย่อมเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินตามมาตรา 1304 (2)

พระราชบัญญัติป่าไม้ พุทธศักราช 2484 เนื่องจากมาตรา 4 ได้นิยาม “ป่า” หมายถึงที่ดินที่ยังมิได้มีบุคคลได้มาตามกฎหมายที่ดิน นิยามนี้จึงครอบคลุมถึงพื้นที่ป่าชายเลนที่ยังไม่มีบุคคลใดได้มาตามกฎหมายที่ดินด้วย

พระราชบัญญัติป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ. 2507 ในกรณีที่พื้นที่ป่าชายเลนใดอยู่ในเขตป่าสงวนแห่งชาติ ก็จะอยู่ภายใต้พระราชบัญญัตินี้

ภายหลัง รัฐบาลได้เล็งเห็นความสำคัญในการรักษาพื้นที่ป่าชายเลนไว้เพื่อความสมบูรณ์ของสภาพแวดล้อมและระบบนิเวศ จึงได้กำหนดนโยบายในการอนุรักษ์และการใช้ประโยชน์ในพื้นที่ป่าชายเลน โดยมีมติคณะรัฐมนตรีที่สำคัญดังต่อไปนี้

มติคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 15 ธันวาคม 2530 โดยมตินี้ได้แบ่งพื้นที่ป่าชายเลนออกเป็นสองกลุ่มคือ พื้นที่อนุรักษ์ ซึ่งหวงห้ามมิให้มีการเปลี่ยนแปลงใดๆ เพื่อรักษาไว้ซึ่งสภาพแวดล้อมและระบบนิเวศ กับพื้นที่เศรษฐกิจ ซึ่งยอมให้มีการใช้ประโยชน์ได้บ้าง

มติคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 23 กรกฎาคม 2534 ให้ระงับการใช้ประโยชน์ในพื้นที่ป่าชายเลนโดยเด็ดขาด โดยให้กระทรวงมหาดไทยสั่งการไปยังจังหวัดที่เกี่ยวข้อง เพื่อจัดตั้งคณะกรรมการในการหยุดยั้งการบุกรุกที่ดินในเขตป่าชายเลน และระงับการพิจารณาขออนุญาตใช้ประโยชน์ในพื้นที่ป่าชายเลนของทางราชการ

มติคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 22 สิงหาคม 2543 ให้นำพื้นที่ป่าชายเลนที่จำแนกออกเป็นเขตการใช้ประโยชน์ที่ดิน ตลอดจนพื้นที่งอกชายฝั่งทะเลที่เกิดใหม่ให้กรมป่าไม้กันเป็นพื้นที่อนุรักษ์พร้อมจัดทำแนวเขตให้แจ้งชัด

มติคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 17 ตุลาคม 2543 ให้ความเห็นชอบมติคณะกรรมการนโยบายป่าไม้แห่งชาติ ครั้งที่ 3/2543 ทบทวนกรอบแนวทางในการแก้ไขปัญหาการจัดการป่าชายเลน ซึ่งได้กำหนดกรอบนโยบายที่สำคัญ อาทิ ราษฎรที่เข้าไปอยู่อาศัยในเขตป่าชายเลนก่อนมีมติคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 23 กรกฎาคม 2534 สามารถอยู่อาศัยได้ แต่ห้ามมิให้ทำกินหรือออกเอกสารสิทธิและต้องขออนุญาตจากกรมป่าไม้ในทุกปี

เนื่องจากการดูแลรักษาป่าชายเลนนั้นเกี่ยวข้องกับกฎหมายหลายฉบับ และมีหน่วยงานที่เกี่ยวข้องหลายหน่วยงาน ส่งผลให้การบริหารจัดการขาดความเป็นเอกภาพ ในปี พ.ศ. 2545 จึงได้มีการก่อตั้งกรมทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่งเพื่อทำหน้าที่ดูแลเรื่องการอนุรักษ์ ฟื้นฟู คุ้มครอง ป้องกัน ตลอดจนการบริหารจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่ง รวมถึงมีการตราพระราชบัญญัติส่งเสริมการบริหารจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่ง พ.ศ. 2558 เพื่อเป็นกฎหมายหลักในการดูแลรักษาป่าชายเลน โดยในมาตรา 3 กำหนดนิยามของคำว่า “ทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่ง” ให้หมายความรวมถึงสิ่งที่มีอยู่หรือเกิดขึ้นตามธรรมชาติในบริเวณทะเลและชายฝั่ง และบริเวณพื้นที่ปากแม่น้ำที่มีพื้นที่ติดต่อกับทะเลหรืออิทธิพลของน้ำทะเลเข้าถึง และกล่าวถึง “ป่าชายเลน” ว่าเป็นส่วนหนึ่งของทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่ง รวมถึงยังได้กำหนดหลักเกณฑ์ในการอนุรักษ์ป่าชายเลนไว้อีกด้วย

นอกจากนี้ ตามมติคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 26 พฤศจิกายน 2561 ได้กำหนดให้กรมทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่งดำเนินการจัดทำเขตการใช้ประโยชน์พื้นที่ป่าชายเลน พร้อมทั้งกันพื้นที่ดินส่วนที่อยู่ห่างจากทะเลไม่น้อยกว่า 100 เมตร และพื้นที่ที่อยู่ห่างจากริมคลองไม่น้อยกว่า 20 เมตร เป็นพื้นที่เพื่อการอนุรักษ์และฟื้นฟูป่าชายเลน และได้มีการตั้งคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ (คทช.) ขึ้นมาในปี พ.ศ. 2557 ตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ พ.ศ. 2557 ซึ่งต่อมาได้ยกระดับ คทช. ขึ้นตามพระราชบัญญัติคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ พ.ศ. 2562 เพื่อทำหน้าที่ในการจัดทำนโยบายและแผนการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินของประเทศ โดยมี สำนักงานคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ (สคทช.) เป็นหน่วยงานที่รับผิดชอบการดำเนินงานของ คทช.

ผู้เขียนขอนำเสนอประเด็นที่น่าสนใจเกี่ยวกับสถานะความเป็นป่าชายเลนตามมติคณะรัฐมนตรี โดยในช่วงปี พ.ศ. 2538 เกิดกรณีที่ประชาชน 22 คน ยื่นคำขอออกโฉนด แต่เจ้าพนักงานที่ดินไม่สามารถดำเนินการให้ได้ เนื่องจากพื้นที่ดังกล่าวซ้อนทับกับพื้นที่ป่าชายเลนตามมติคณะรัฐมนตรี ทั้งที่ประชาชนได้โต้แย้งว่าพื้นที่พิพาทมิได้อยู่ในเขตอุทยานเป็นพื้นที่รกร้างว่างเปล่าซึ่งพวกตนได้ครอบครองทำประโยชน์มาเป็นเวลา 15 ปีแล้ว และมีสภาพเป็นที่ชุมชนเพียบพร้อมทั้งถนน ไฟฟ้า ประปา คอนกรีต ไม่ได้มีสภาพเป็นป่าชายเลนแต่อย่างใด ประเด็นนี้ศาลปกครองสูงสุดได้มีคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด คดีหมายเลขแดงที่ อ. 193/2553 สรุปได้ว่า เนื่องจากที่ดินพิพาทในคำพิพากษาดังกล่าว มีลักษณะเป็นแหล่งชุมชนอยู่ห่างจากตัวเมืองจังหวัดระนองประมาณ 400 เมตร และอยู่ห่างจากทะเลประมาณ 4 กิโลเมตร ซึ่งสภาพที่ดินที่คณะรัฐมนตรีจะกําหนดให้เป็นพื้นที่ป่าชายเลนได้นั้น ต้องเป็นที่ดินที่คณะรัฐมนตรีสงวนไว้เพื่อรักษาทรัพยากรธรรมชาติและต้องมีสภาพเป็นป่าชายเลน เมื่อสภาพที่ดินที่พิพาทไม่มีลักษณะเป็นป่าชายเลนตามที่คณะรัฐมนตรีต้องการสงวนรักษาไว้ แม้คณะรัฐมนตรีจะมีมติกําหนดให้ที่ดินดังกล่าวอยู่ในเขตป่าชายเลน แต่เมื่อที่ดินไม่ได้มีสภาพเป็นป่าชายเลน มติคณะรัฐมนตรีจึงไม่มีผลทำให้ที่ดินดังกล่าวเป็นป่าชายเลนได้⁷

คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดนี้จึงเป็นการวางหลักว่าการจะกำหนดพื้นที่ใดให้เป็นป่าชายเลนได้นั้น จะต้องเป็นการสงวนไว้เพื่อรักษาทรัพยากรธรรมชาติและต้องมีสภาพเป็นป่าชายเลน จึงจะมีผลให้พื้นที่ดังกล่าวมีสถานะเป็นป่าชายเลนได้ แต่คำพิพากษาดังกล่าวยังมีข้อสังเกตว่า หากพื้นที่ดังกล่าวมีสภาพเป็นป่าชายเลน และมีมติคณะรัฐมนตรีสงวนหวงห้ามไว้ขณะนั้น แต่ต่อมาได้สิ้นสภาพจากความเป็นป่าชายเลนแล้วกลายเป็นที่ชุมชนเช่นนี้ การสงวนหวงห้ามจะยังมีผลหรือไม่ ต่อประเด็นนี้ผู้เขียนเห็นว่าหากในขณะที่คณะรัฐมนตรีมีมติกำหนด พื้นที่บริเวณดังกล่าวมีสภาพเป็นป่าชายเลนและถูกสงวนไว้เพื่อรักษาทรัพยากรธรรมชาติอย่างชัดเจนการสงวนหวงห้ามก็ย่อมมีผลโดยชอบ แม้ต่อมา สภาพความเป็นป่าชายเลนจะหมดไปก็ไม่ทำให้การสงวนหวงห้ามที่ชอบแล้วกลายเป็นไม่ชอบ แต่ในทางกลับกันหากในขณะที่คณะรัฐมนตรีมีมติกำหนดที่ดินดังกล่าวมิได้มีสภาพเป็นป่าชายเลนแต่แรก อาทิ ตั้งอยู่ห่างจากชายทะเลเกินกว่าที่จะเป็นพื้นที่ป่าชายเลนตามกรณีในคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดข้างต้น หรือเมื่อพิจารณาจากสภาพพันธุ์ไม้ที่ขึ้นในบริเวณนั้น พบว่าไม่มีไม้ที่ปกติจะพบในป่าชายเลน เช่น แสม โกงกาง ปรง ลำพู เป็นต้น กรณีเช่นนี้ แม้จะมีการสงวนหวงห้ามก็ไม่ก่อให้เกิดสถานะป่าชายเลนแต่อย่างใด

นอกจากนี้ ยังมีประเด็นว่า หากเป็นพื้นที่ที่มีลักษณะเป็นป่าชายเลนตามธรรมชาติ แต่ไม่ได้มีการสงวนหวงห้ามไว้จะมีสถานะเป็นป่าชายเลนหรือไม่ ผู้เขียนมีความเห็นว่า พระราชบัญญัติส่งเสริมการบริหารจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่ง พ.ศ. 2558 กำหนดนิยามของคำว่า “ทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่ง” ตามมาตรา 3 ให้หมายความรวมถึงพื้นที่ป่าชายเลนด้วย ดังนั้น หากเป็นพื้นที่ที่มีลักษณะเป็นป่าชายเลนตามธรรมชาติโดยสภาพ แม้จะไม่ได้มีมติคณะรัฐมนตรีสงวนหวงห้ามไว้ก็ย่อมมีสถานะเป็นป่าชายเลนตามพระราชบัญญัติดังกล่าว อีกทั้งถือว่าเป็นที่ดินที่พลเมืองใช้ร่วมกันอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาตรา 1304 (2) อีกด้วย

¹นิติกรปฏิบัติการ กองกฎหมาย สำนักงานคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ

²นิติกร กองกฎหมาย สำนักงานคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ

³กรมทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่ง. (2556). ความหมายของป่าชายเลน. เข้าถึงเมื่อ 6 มีนาคม 2567 จากhttps://dmcrth.dmcr.go.th/manpro/detail/11679/.

⁴สุนันทา สุวรรโณดม. (2529). นิเวศวิทยาป่าชายเลน : ผลกระทบจากกิจกรรมมนุษย์. วารสารประชากรศาสตร์, 1 (2).

⁵กรมทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่ง. (2556). พื้นที่ป่าชายเลนในอดีต. เข้าถึงเมื่อ 27 พฤศจิกายน 2566 จาก https://km.dmcr.go.th/c_11/d_690.

⁶กรมทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่ง. (2565). รายงานประจำปี 2565, หน้า 24 – 36.

⁷คลองธรรม ธรรมรัฐ. (2553). ธรณีนี่นี้ ... ใครมีสิทธิครอง. เข้าถึงเมื่อ 27 พฤศจิกายน 2566 จาก https://www.admincourt.go.th/ admincourt/upload/webcms/Academic/Academic_201212_165011.pdf.