แม้รัฐบาลจะมีการจัดที่ดินของรัฐให้กับประชาชนตามกฎหมายหลายฉบับ แต่ที่ดินที่ประชาชนได้รับจัดสรรเหล่านี้ยังมีข้อจำกัดในการนำไปใช้เป็นหลักประกันเพื่อเข้าถึงแหล่งทุนเพื่อนำมาใช้เป็นต้นทุนในการประกอบอาชีพ ทำให้ประชาชนที่ได้รับจัดสรรที่ดินทำกินและอยู่อาศัยไม่มีเงินทุนที่จะนำมาประกอบอาชีพเพื่อสร้างรายได้และพัฒนาคุณภาพชีวิตของตนให้ดีขึ้น โดยเฉพาะการเข้าถึงทุนระยะปานกลางและระยะยาว ...
โดย นางสาวอณุภรณ์ วรรณวิเศษ
นักวิเคราะห์นโยบายและแผนชำนาญการ
กองยุทธศาสตร์และแผนงาน กลุ่มงานวิจัยและวิเคราะห์มาตรการ
สำนักงานคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ (สคทช.) จัดตั้งขึ้นเพื่อทำหน้าที่กำหนดนโยบายและแผนการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินของประเทศ ขับเคลื่อนมาตรการและแนวทางการกระจายการถือครองที่ดินอย่างเป็นธรรม แก้ไขปัญหาเกี่ยวกับที่ดินของรัฐ และบูรณาการการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินของประเทศให้เป็นเอกภาพและเกิดประโยชน์สูงสุด1 และยังได้รับมอบหมายให้เป็นหน่วยงานผู้รับผิดชอบหลักกิจกรรมปฏิรูปที่ 5 การสร้างมูลค่าที่ดินที่รัฐจัดให้กับประชาชนของแผนขับเคลื่อนกิจกรรมปฏิรูปประเทศที่จะส่งผลให้เกิดการเปลี่ยนแปลงต่อประชาชนอย่างมีนัยสำคัญ (Big Rock) ภายใต้แผนการปฏิรูปประเทศด้านสังคม (ฉบับปรับปรุง) โดยมีเป้าหมายให้เกษตรกรและคนยากจนที่ได้รับการจัดสรรที่ดินจากรัฐ สามารถนำเอกสารแสดงสิทธิในที่ดินหรือหนังสือ/เอกสารให้ใช้ที่ดินที่ได้รับจากรัฐไปใช้เป็นหลักประกันการเข้าถึงแหล่งทุนสำหรับการประกอบอาชีพ2
ปัญหาความยากจน ความเหลื่อมล้ำ ตลอดจนเกษตรกรไร้ที่ดินทำกิน เป็นปัญหาที่สั่งสมในประเทศไทยมาอย่างยาวนาน โดยล่าสุดในปี 2564 พบว่าประเทศไทยมีจำนวนคนจนทั้งสิ้น 4.4 ล้านคน คิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 6.32 ของประชากรทั้งหมด ขณะที่มีค่าสัมประสิทธิ์ความไม่เสมอภาค หรือค่าสัมประสิทธิ์จีนี (Gini coefficient) อยู่ที่ 0.43 และมีส่วนแบ่งรายได้ประชากรของกลุ่มประชากรร้อยละ 10 ที่มีรายได้สูงสุด (decile 10) สูงกว่ากลุ่มคนจนที่สุด 16.4 เท่า โดยภาคเกษตรกรรมเป็นภาคเศรษฐกิจที่มีปัญหาความยากจนสูงที่สุด มีจำนวนคนจนทำงานอยู่เป็นจำนวนมากถึงร้อยละ 65.763
รัฐบาลที่ผ่านมาต่างมุ่งเน้นให้ความสำคัญกับการแก้ไขปัญหานี้ นอกจากนั้น แผนระดับชาติต่าง ๆ ไม่ว่าจะเป็นยุทธศาสตร์ชาติหรือแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติก็ให้ความสำคัญกับยุทธศาสตร์การลดความยากจน ลดความเหลื่อมล้ำ พร้อมสร้างโอกาสและความเสมอภาคทางสังคม โดยภาครัฐมีการกำหนดนโยบายการจัดที่ดินทำกินให้ชุมชน ที่มุ่งแก้ไขปัญหาความยากจนและส่งเสริมให้เกษตรกรมีที่ดินทำกิน ลดความเหลื่อมล้ำในการถือครองที่ดิน แก้ไขปัญหาการบุกรุกพื้นที่ป่า ตลอดจนลดปัญหาความขัดแย้งระหว่างประชาชนกับเจ้าหน้าที่รัฐเนื่องจากการบุกรุกในที่ดินของรัฐ อาทิ การจัดที่ดินทำกินให้ชุมชนตามนโยบายรัฐบาล หรือการจัดสรรที่ดินของสำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม อย่างไรก็ดี แม้รัฐบาลจะมีการจัดที่ดินของรัฐให้กับประชาชนตามกฎหมายหลายฉบับ แต่ที่ดินที่ประชาชนได้รับจัดสรรเหล่านี้ยังมีข้อจำกัดในการนำไปใช้เป็นหลักประกันเพื่อเข้าถึงแหล่งทุนเพื่อนำมาใช้เป็นต้นทุนในการประกอบอาชีพ อาทิ วัสดุอุปกรณ์ในการทำการเกษตร ระบบชลประทาน และเครื่องจักรกลการเกษตร เป็นต้น โดยปัญหาที่เกิดขึ้น มีสาเหตุจากการที่ที่ดินที่รัฐจัดให้ไม่มีมูลค่าทางเศรษฐกิจหรือมีมูลค่าต่ำกว่าที่ดินที่มีกรรมสิทธิ์โดยสมบูรณ์ ทำให้ประชาชนที่ได้รับจัดสรรที่ดินทำกินและอยู่อาศัยไม่มีเงินทุนที่จะนำมาประกอบอาชีพเพื่อสร้างรายได้และพัฒนาคุณภาพชีวิตของตนให้ดีขึ้น โดยเฉพาะการเข้าถึงทุนระยะปานกลางและระยะยาว ทำให้นโยบายการจัดที่ดินทำกินให้ชุมชนยังไม่ประสบความสำเร็จเท่าที่ควร เนื่องจากประชาชนที่ได้รับการจัดสรรที่ดินยังไม่สามารถสร้างงานและสร้างรายได้ที่มั่นคง
อนึ่ง แม้ภายใต้รัฐบาลปัจจุบันได้มีการแก้ไขกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการจัดที่ดินให้กับประชาชนอย่างน้อย 4 ฉบับ ได้แก่ พระราชบัญญัติคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ พ.ศ. 2562 พระราชบัญญัติป่าไม้ (ฉบับที่ 8) พ.ศ. 2562 พระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ. 2562 พระราชบัญญัติสงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า พ.ศ. 2562 และมีนโยบายและกลไกการจัดที่ดินทำกินให้ชุมชนในรูปแบบใหม่ คือ การจัดที่ดินทำกินให้ชุมชนภายใต้นโยบายของคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ (คทช.) ในลักษณะแปลงรวมโดยมิให้กรรมสิทธิ์ แต่อนุญาตให้เข้าทำประโยชน์ที่ดินของรัฐเป็นกลุ่มหรือชุมชน นอกจากนั้นหน่วยงานที่เกี่ยวข้องยังอยู่ระหว่างการปรับปรุงกฎกระทรวง และระเบียบต่าง ๆ อาทิ สำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม (ส.ป.ก.) อยู่ระหว่างการจัดทำร่างกฎกระทรวงกำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขในการตกทอดทางมรดกและการโอนที่ดินที่บุคคลได้รับสิทธิโดยการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. .... แต่ก็ยังไม่เพียงพอและไม่ครอบคลุมที่ดินประเภทต่าง ๆ ของการจัดที่ดินทำกินให้ชุมชน ภายใต้นโยบาย คทช. รวมถึงยังไม่ทำให้เกิดการแก้ไขปัญหาการเข้าถึงแหล่งทุนได้ทั้งระบบ
สคทช. จึงได้ดำเนินโครงการศึกษาแนวทางการสร้างมูลค่าที่ดินที่รัฐจัดให้กับประชาชน ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 โดยเน้นศึกษาและวิเคราะห์การปรับปรุงกลไกพื้นฐานในการสร้างมูลค่าที่ดินที่รัฐจัดให้กับประชาชนทั้งระบบและครอบคลุมทุกประเภทที่ดิน เพื่อทำให้ประชาชนที่ได้รับการจัดที่ดินสามารถใช้ให้เกิดประโยชน์สูงสุดทางเศรษฐกิจ โดยมีกลไกในการกำหนดมูลค่าที่ดินและทรัพย์สินในที่ดินที่รัฐจัดให้ มีแหล่งเงินทุนในการขอสินเชื่อระยะกลางและระยะยาว มีระบบบริหารจัดการสินเชื่อและบริหารความเสี่ยง กลไกการเปลี่ยนตัวลูกหนี้ และมีแนวทางป้องกันการเปลี่ยนมือไปสู่นายทุน ทั้งนี้ ผลการศึกษานำมาสู่ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายในเบื้องต้นเพื่อปรับปรุงกลไกพื้นฐานในการสร้างมูลค่าที่ดินที่รัฐจัดให้กับประชาชนจำนวน 3 แนวทาง ดังนี้
แนวทางที่ 1 การปรับปรุงกฎหมายและระเบียบใน 2 ด้านสำคัญ คือ ด้านที่ 1 การปรับปรุงกฎหมายและระเบียบในการจัดที่ดินเพื่อลดข้อจำกัดในการแลกเปลี่ยน/จำหน่ายจ่ายโอน โดยเสนอให้ คทช. พิจารณากำหนดนโยบายให้มีการเปลี่ยนแปลงสิทธิในที่ดินได้ โดยใช้กลไกการเปลี่ยนตัวลูกหนี้ เพื่อนำผู้รับโอนสิทธิในที่ดินรายใหม่มารับภาระหนี้แทนรายเดิม โดยผู้รับโอนสิทธิในที่ดินรายใหม่จะต้องเป็นผู้ที่มีคุณสมบัติตามที่กฎหมาย/ระเบียบกำหนดสำหรับผู้มีสิทธิได้รับการจัดที่ดินของแต่ละกระบวนการจัดที่ดินทำกินให้ชุมชน เพื่อป้องกันการเปลี่ยนมือไปสู่นายทุน และด้านที่ 2 การปรับปรุงกฎหมายและระเบียบเพื่อลดข้อจำกัดการใช้ประโยชน์ที่ดิน โดยเสนอให้มีการจำแนกประเภทที่ดินเพื่อให้ทราบศักยภาพ นำไปสู่การวางแผนการอนุญาตการใช้ประโยชน์ได้อย่างเหมาะสม การปรับปรุงระเบียบให้มีการใช้ประโยชน์อย่างอื่นในที่ดินเพิ่มเติม เพื่อกิจการนอกเหนือการเกษตรกรรมได้ ซึ่งควรพิจารณาให้มีความสัมพันธ์กับสภาพเศรษฐกิจและสังคมในระดับพื้นที่ การกำหนดสัดส่วนการใช้ประโยชน์ที่ดินในกิจการอื่นนอกจากการเกษตรอย่างเหมาะสม และส่งเสริมให้มีการใช้ประโยชน์ที่ดินตามศักยภาพ
แนวทางที่ 2 การกำหนดแนวทางการประเมินมูลค่าที่ดินและทรัพย์สินที่รัฐจัดให้กับประชาชน โดยเสนอให้จัดให้มีกลไกและมาตรฐานการประเมินมูลค่าที่ดินและทรัพย์สินที่รัฐจัดให้กับประชาชน พร้อมจัดทำบัญชีราคาประเมินที่ดินแปลงย่อยของที่ดินที่จัดให้กับประชาชน
แนวทางที่ 3 การจัดให้มีระบบหรือสถาบันที่ให้สินเชื่อระยะกลางและระยะยาวให้แก่ประชาชนที่ได้รับการจัดที่ดินของรัฐและจัดให้มีระบบประกันความเสี่ยงในการอำนวยสินเชื่อ เพื่อเป็นแหล่งทุนแก่ประชาชนที่ได้รับการจัดที่ดินจากรัฐ ทั้งในกรณีการขอสินเชื่อในนามสหกรณ์/กลุ่มเกษตรกร และกรณีการขอสินเชื่อในนามรายย่อย โดยใช้ราคาประเมินมูลค่าที่ดินและทรัพย์สินที่จัดทำไว้ในเบื้องต้น ประกอบกับแผนงาน/โครงการที่ต้องการพัฒนาในพื้นที่ และจัดให้มีองค์กรเพื่อบริหารจัดการความเสี่ยงและจัดการหนี้ในกรณีที่มีการผิดนัด ผ่านกลไกการเปลี่ยนตัวลูกหนี้
ในลำดับต่อไป สคทช. จะเร่งหารือรายละเอียดของแนวทางการสร้างมูลค่าที่ดินที่รัฐจัดให้กับประชาชนนี้กับหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง เพื่อรับฟังข้อคิดเห็นและข้อเสนอแนะเพิ่มเติม รวมถึงกำหนดแนวทางการขับเคลื่อนไปสู่การปฏิบัติร่วมกัน เพื่อสร้างเอกภาพของนโยบายการจัดที่ดินทำกินให้ชุมชน และยกระดับความเป็นอยู่ของเกษตรกรและคนยากจนที่ได้รับการจัดสรรที่ดินจากรัฐให้สามารถเข้าถึงแหล่งทุนในการประกอบอาชีพ มีรายได้เพียงพอ มีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้น พึ่งพาตนเองได้ สามารถแก้ไขปัญหาความยากจนในเชิงระบบและลดปัญหาความยากจนข้ามรุ่นได้อย่างแท้จริง
1 กฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการสำนักงานคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ สำนักนายกรัฐมนตรี พ.ศ. 2564.
2 คณะกรรมการปฏิรูปประเทศด้านสังคม. (2564). แผนการปฏิรูปประเทศด้านสังคม (ฉบับปรับปรุง).
3 สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ. (2565). รายงานวิเคราะห์สถานการณ์ความยากจนและความเหลื่อมล้ำของประเทศไทย ปี 2564. เข้าถึงเมื่อ 9 ธันวาคม 2565 จาก https://www.nesdc.go.th/ewt_dl_link.php?nid=13081
