การพิสูจน์สิทธิในที่ดินเพื่ออำนวยความเป็นธรรม

การพิสูจน์สิทธิในที่ดิน คือ การค้นหาความจริงหรือการทำความจริงให้ปรากฏ ในกรณีที่เกิดข้อโต้แย้งหรือข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างประชาชนกับหน่วยงานของรัฐ ...

การพิสูจน์สิทธิในที่ดิน และวัตถุประสงค์ของการพิสูจน์ในที่ดิน

การพิสูจน์สิทธิในที่ดิน คือ การค้นหาความจริงหรือการทำความจริงให้ปรากฏ ในกรณีที่เกิดข้อโต้แย้งหรือข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างประชาชนกับหน่วยงานของรัฐที่มีหน้าที่ดูแลรักษา คุ้มครองป้องกัน หรือใช้ประโยชน์ในที่ดินของรัฐ เพื่อทำข้อเท็จจริงให้เป็นที่ยุติว่าระหว่างประชาชนกับหน่วยงานของรัฐ ฝ่ายใดครอบครองหรือทำประโยชน์ในที่ดินมาก่อนกัน และควรมีสิทธิดีกว่า

โดยการพิสูจน์สิทธิในที่ดินจะมีขั้นตอน และวิธีการเป็นไปตามมาตรการของคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ (คทช.) เรื่อง การพิสูจน์สิทธิการครอบครองที่ดินของบุคคลในเขตที่ดินของรัฐ และเรื่อง ขั้นตอนและวิธีการดำเนินการอ่านภาพถ่ายทางอากาศ

วัตถุประสงค์ของการพิสูจน์สิทธิในที่ดิน เพื่อเป็นข้อมูลสำหรับหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ใช้ประกอบการพิจารณาให้ความช่วยเหลือ เยียวยา ตามแนวทางที่เหมาะสม ตามควรแก่กรณีด้วยความมุ่งหวังที่จะสร้างความเป็นธรรมให้เกิดขึ้นในสังคมเป็นทางเลือกหนึ่งในการแก้ไขปัญหา

ความเป็นมาของการพิสูจน์สิทธิในที่ดิน

เมื่อปี พ.ศ. 2535 ได้มีการประกาศใช้ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ พ.ศ. 2535 ขึ้นเป็นครั้งแรก กำหนดให้มีคณะกรรมการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ (กบร.) โดยมีรองนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน สำนักงานปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี เป็นฝ่ายเลขานุการ และมีการตั้งคณะกรรมการประสานการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐส่วนจังหวัด (กปร.ส่วนจังหวัด) ทำหน้าที่พิจารณาพิสูจน์สิทธิในที่ดิน

ต่อมา เมื่อปี พ.ศ. 2545 โดยผลของการปฏิรูประบบราชการ ได้มีการโอนภารกิจดังกล่าวมาเป็นของสำนักงานปลัดกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม และประกาศใช้ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ พ.ศ. 2545 กำหนดให้มีคณะอนุกรรมการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐจังหวัด (กบร.จังหวัด) ทำหน้าที่พิจารณาพิสูจน์สิทธิในที่ดิน

ปัจจุบันได้มีการโอนภารกิจดังกล่าวมาอยู่ภายใต้คณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ (คทช.) ตามพระราชบัญญัติคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ พ.ศ. 2562 ซึ่ง คทช. ได้มีการตั้งคณะอนุกรรมการพิสูจน์สิทธิในที่ดินของรัฐจังหวัด (คพร.จังหวัด) เพื่อทำหน้าที่แทน กบร.จังหวัด และกำหนดมาตรการ เรื่อง การพิสูจน์สิทธิการครอบครองที่ดินของบุคคลในเขตที่ดินของรัฐ เพื่อแก้ไขปัญหากรณีที่มีข้อโต้แย้งเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างประชาชนและหน่วยงานของรัฐ

กลไกการดำเนินงาน

คณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ (คทช.) ได้มีคำสั่งที่ 1/2564 ลงวันที่ 7 มิถุนายน 2564 แต่งตั้งคณะอนุกรรมการพิสูจน์สิทธิในที่ดินของรัฐจังหวัด (คพร.จังหวัด) มีผู้ว่าราชการจังหวัด เป็นประธาน มีปลัดจังหวัด เป็นอนุกรรมการและเลขานุการ ซึ่งมีหน้าที่และอำนาจสำคัญในการพิสูจน์สิทธิการครอบครองที่ดินของบุคคลในเขตที่ดินของรัฐตามมาตรการที่ คทช. กำหนด ในกรณีที่ต้องใช้ภาพถ่ายทางอากาศประกอบการพิสูจน์สิทธิให้ใช้ผลการอ่าน แปล ตีความภาพถ่ายทางอากาศของคณะอนุกรรมการอ่านภาพถ่ายทางอากาศที่ คทช. แต่งตั้ง ตรวจสอบหรือดำเนินการใด ๆ เพื่อให้ได้ข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการแก้ไขปัญหาที่ดินของรัฐและการออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินของรัฐ หากพบว่าการดำเนินการไปโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย หรือดำเนินการไปโดยผิดพลาดคลาดเคลื่อนให้แจ้งหน่วยงานของรัฐที่มีอำนาจหน้าที่ในการดำเนินงาน ให้เป็นไปตามกฎหมาย ระเบียบ และคำสั่งที่เกี่ยวข้อง

แนวคิดพื้นฐานเกี่ยวกับการพิสูจน์สิทธิในที่ดิน

การพิสูจน์สิทธิในที่ดินตั้งอยู่บนแนวคิดที่เป็นหลักการพื้นฐานที่สำคัญ ดังนี้

1. แนวคิดว่าด้วยความเป็นธรรม อาจกล่าวได้ว่า การพิสูจน์สิทธิในที่ดิน เป็นการจัดการความขัดแย้งรูปแบบหนึ่ง ที่มีแกนหลักของความคิดเป็นเรื่องการให้ความเป็นธรรม หรือการคืนความเป็นธรรมกับประชาชน เนื่องจากถูกทางราชการประกาศที่ดินของรัฐทับที่ดินทำกิน การพิสูจน์สิทธิในที่ดินจึงเป็นการให้ความเป็นธรรมกับประชาชนในเชิงแก้ไข โดยความเป็นธรรมในที่นี้ หมายความว่า ความถูกต้อง สภาวะที่ตรงกับความเป็นจริง คือ เป็นความยุติธรรมตามความเป็นจริงด้วย อย่างเช่นกรณี ป่ารุกคน ดังพระบรมราโชวาทของในหลวงรัชกาลที่ 9 เมื่อวันที่ 27 มิถุนายน 2516 ความว่า “... กฎหมายป่าสงวนไปบังคับคนที่อยู่ในป่า ... กลายเป็นผู้ที่ฝ่าฝืนกฎหมาย”¹
2. แนวคิดการไม่ให้กรรมสิทธิ์ในที่ดินกับผู้บุกรุกที่ดินของรัฐ เป็นแนวคิดที่อยู่บนพื้นฐานของความเชื่อที่ว่า หากรัฐให้กรรมสิทธิ์ในที่ดินกับผู้บุกรุกที่ดินของรัฐแล้วเท่ากับรัฐสนับสนุนผู้กระทำความผิดให้ได้รับประโยชน์ ในขณะที่ประชาชนที่เคารพกฎหมายไม่ได้ประโยชน์อะไรเลย จึงไม่ควรให้เป็นเช่นนั้น ซึ่งหลักการข้อนี้ปรากฎครั้งแรกตามมติคณะกรรมการจัดที่ดินแห่งชาติ ครั้งที่ 3/2517 เมื่อวันที่ 11 กันยายน 2517 กำหนดหลักการว่าที่สาธารณประโยชน์หรือป่าไม้ที่มีผู้บุกรุกเข้าทำประโยชน์เป็นหลักฐานมั่นคงแล้ว หากจำเป็นต้องถอนสภาพก็จะไม่ให้กรรมสิทธิ์แก่ผู้บุกรุก แต่จะจัดให้เช่าและต่อมาได้กำหนดไว้ในมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 6 พฤษภาคม 2536 เรื่อง นโยบายและการแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ ข้อ 2 รัฐไม่ควรให้เอกสารสิทธิตามประมวลกฎหมายที่ดินแก่ผู้บุกรุกที่ดินของรัฐ
3. แนวคิดการผสมผสานรูปแบบการแก้ไขปัญหา โดยอาศัยหลักกฎหมาย นโยบาย และวิทยาศาสตร์มาใช้ควบคู่กันโดยกำหนดให้มีการพิจารณาพยานหลักฐานเกี่ยวกับที่ดินของคู่กรณีทั้งสองฝ่าย เช่น พยานเอกสาร พยานบุคคล พยานวัตถุ เป็นต้น และบางกรณีได้กําหนดให้มี การอ่าน แปล ตีความภาพถ่ายทางอากาศ มาใช้ประกอบพิจารณาด้วย
4. แนวคิดว่าด้วยความเป็นกลาง ความไม่มีส่วนได้เสีย หน่วยงานของรัฐ เจ้าหน้าที่ของรัฐ ทั้งที่เป็นบุคคลและคณะบุคคลที่พิจารณาชี้ขาดในประเด็นข้อพิพาทควรมีลักษณะความเป็นกลางปราศจากการมีส่วนได้เสียทั้งทางตรงและทางอ้อม กรณีของการพิสูจน์สิทธิในที่ดินของบุคคลในเขตที่ดินของรัฐของคณะอนุกรรมการพิสูจน์ในที่ดินของรัฐจังหวัด (คพร.จังหวัด) ก็เช่นเดียวกัน จำเป็นจะต้องพิจารณาโดยอยู่บนพื้นฐานระหว่างการคุ้มครองประโยชน์สาธารณะกับประโยชน์ของเอกชน นอกจากนี้ยังต้องยึดหลัก การมีส่วนร่วมอย่างเหมาะสมและเพียงพอ เปิดโอกาสให้คู่กรณีสามารถรับรู้ข้อมูลนำเสนอพยานหลักฐานใด ๆ หรือโต้แย้งสิทธิในกระบวนการสอบสวน หรือการรวบรวมข้อมูลได้ตามสิทธิที่กฎหมายกำหนด

กระบวนการและขั้นตอนการพิสูจน์สิทธิในที่ดิน

คณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ (คทช.) ได้วางมาตรการเรื่อง การพิสูจน์สิทธิการครอบครองที่ดินของบุคคลในเขตที่ดินของรัฐไว้ โดยจะขอกล่าวถึงเฉพาะมาตรข้อ 1 ซึ่งเป็นหัวใจของมาตรการ กล่าวคือ การพิสูจน์สิทธิการครอบครองที่ดินของบุคคลในเขตที่ดินของรัฐ ต้องมีพยานหลักฐานที่เกี่ยวกับที่ดินแปลงนั้นซึ่งแสดงว่าได้ครอบครองทำประโยชน์อย่างต่อเนื่องมาก่อนการเป็นที่ดินของรัฐ ครั้งแรก ดังนี้²

• มาตรการข้อ 1.1 เอกสารที่ทางราชการทำขึ้นและพิสูจน์ได้ว่าเป็นเอกสารซึ่งลงวันที่ก่อนการเป็นที่ดินของรัฐ
• มาตรการข้อ 1.2 เอกสารที่ทางราชการทำขึ้นและพิสูจน์ได้ว่าเป็นเอกสารซึ่งลงวันที่ภายหลังการเป็นที่ดินของรัฐ แต่ก่อนวันที่ประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ (วันที่ 1 ธันวาคม 2497) โดยเอกสารดังกล่าว มีข้อความแสดงว่าได้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินแปลงนั้นมาก่อนการเป็นที่ดินของรัฐ
• มาตรการข้อ 1.3 พยานหลักฐานอื่นนอกจากข้อ 1.1 และ 1.2 เช่น แบบแจ้งการครอบครองที่ดิน (ส.ค.1) พยานบุคคล พยานวัตถุ เป็นต้น เมื่อพิจารณาแล้วเห็นว่า พยานหลักฐานนั้นมีส่วนสนับสนุนคำกล่าวอ้างว่ามีการครอบครองทำประโยชน์มาก่อนการเป็นที่ดินของรัฐ ให้ดำเนินการอ่าน แปล ตีความภาพถ่ายทางอากาศของกรมแผนที่ทหารที่ถ่ายภาพพื้นที่นั้นไว้เป็นครั้งแรกหลังจากเป็นที่ดินของรัฐ หากปรากฏร่องรอยการทำประโยชน์ในที่ดินอยู่ในภาพถ่ายทางอากาศ จึงจะเชื่อตามพยานหลักฐานอื่นนั้น

หลักเกณฑ์การรับเรื่องไว้พิจารณา

1. บุคคลมีข้อโต้แย้งสิทธิครอบครองที่ดินที่อยู่ในเขตที่ดินของรัฐกับหน่วยงานของรัฐที่มีอำนาจหน้าที่ดูแลรักษาหรือใช้ประโยชน์ที่ดินของรัฐนั้น
2. หน่วยงานของรัฐที่มีอำนาจหน้าที่ดูแลรักษาหรือใช้ประโยชน์ที่ดินของรัฐมีข้อโต้แย้งเกี่ยวกับสถานะของที่ดินของรัฐ
3. มีเหตุอันควรสงสัยว่าบุคคลเข้าครอบครองทำประโยชน์หรืออยู่อาศัยในเขตที่ดินของรัฐโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ไม่ว่าบุคคลนั้นจะมีหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินหรือไม่ก็ตาม

หลักเกณฑ์ไม่รับเรื่องไว้พิจารณา

กรณีเป็นเรื่องที่อยู่ในระหว่างการพิจารณาของศาล ซึ่งหมายความรวมถึงเรื่องที่อยู่ในกระบวนการยุติธรรม ตั้งแต่ชั้นพนักงานสอบสวน พนักงานอัยการ หรือเป็นกรณีศาลได้มีคำพิพากษาหรือคำสั่งคดีเบ็ดเสร็จเด็ดขาดแล้ว ให้ชี้แจงข้อเท็จจริงให้ผู้ร้องเรียนหรือส่วนราชการที่แจ้งให้ตรวจสอบข้อเท็จจริงทราบว่าฝ่ายบริหารไม่มีอำนาจเข้าไปก้าวล่วงใด ๆ ได้ เนื่องจากอาจเป็นการละเมิดอำนาจศาล ประกอบกับเมื่อได้มีการนำเรื่องเข้าสู่กระบวนการยุติธรรมแล้ว คู่กรณีย่อมมีหลักประกันในความยุติธรรมและสิทธิในการพิสูจน์ข้อเท็จจริงต่าง ๆ ในชั้นกระบวนการพิจารณาของศาลอย่างเพียงพอ เมื่อศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งคดีเสร็จเด็ดขาดประการใดย่อมส่งผลผูกพันต่อคู่กรณีและให้รัฐปฏิบัติตาม

อ้างอิง

¹ เว็บไซต์มูลนิธิชัยพัฒนา. (2560). หลักนิติธรรมกับการพัฒนาตามแนวพระราชดำริ ปาฐกถา ดร.ประสาร ไตรรัตน์วรกุล กรรมการมูลนิธิมั่นพัฒนา หัวข้อ หลักนิติธรรมกับการพัฒนา โดยศึกษาแนวพระราชดำริของพระบาทสมเด็จพระปรมินทรมหาภูมิพลอดุลยเดช วันจันทร์ที่ 17 กรกฎาคม 2560 ข้อ 7 สืบค้นจาก http://www.tsdf.nida.ac.th/th/article/10523/851-E0% %92%E0%B8%99%E0%B8%B2%E0%B8%95%E0%B8%B2%E0%B8%%B4 เมื่อวันที่ 15 เมษายน 2566.

² สำนักงานคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ. (2566). คู่มือการพิสูจน์สิทธิการครอบครองที่ดินของบุคคลในเขตที่ดินของรัฐ (ฉบับประชาชน). หน้า 12 – 17.