“ที่ราชพัสดุ” ซึ่งเป็นที่ดินประเภทที่หลายคนอาจไม่คุ้นเคย หรือมีความสงสัยว่าที่ดินประเภทนี้คืออะไร และใครบ้างที่จะได้ครอบครองหรือใช้ประโยชน์บนที่ดินราชพัสดุ ...

โดย นางสาวณัชจิรัฏฐ์ ประมวญผล

นิติกรชำนาญการ
กลุ่มงานพัฒนากฎหมาย กองกฎหมาย

เมื่อกล่าวถึงคำว่า “ที่ดิน” ทุกคนก็จะนึกถึงภาพของทรัพย์สินที่มูลค่าสูงที่ทุกคนต่างก็หมายปองที่จะมีไว้ในครอบครอง ไม่ว่าจะเป็นการนำไปเพื่อใช้ประโยชน์ในทางอยู่อาศัย หรือทำกินในรูปแบบต่าง ๆ แต่เคยสงสัยบ้างไหมว่า ทำไมที่ดินบางประเภทเอกชนคนธรรมดาจึงไม่สามารถครอบครองได้ โดยหลักแล้วที่ดินในประเทศไทยแบ่งออกเป็น 2 ประเภท คือ ที่ดินของรัฐ และที่ดินของเอกชน ซึ่งที่ดินของรัฐก็ยังแบ่งออกได้หลายประเภท ได้แก่ ที่ป่าสงวนแห่งชาติ ที่อุทยานแห่งชาติ ที่ปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม (ที่ ส.ป.ก.) ที่นิคมสร้างตนเอง ที่ราชพัสดุ ที่ทางหลวง และที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน เป็นต้น ซึ่งมีหน่วยงานของรัฐหลายหน่วยงานเป็นผู้ดูแลรักษาตามภารกิจของหน่วยงานนั้น ๆ โดยในบทความนี้ผู้เขียนจะขอกล่าวถึงที่ดินของรัฐประเภทหนึ่งที่มีชื่อว่า “ที่ราชพัสดุ” ซึ่งเป็นที่ดินประเภทที่หลายคนอาจไม่คุ้นเคย หรือมีความสงสัยว่าที่ดินประเภทนี้คืออะไร และใครบ้างที่จะได้ครอบครองหรือใช้ประโยชน์บนที่ดินราชพัสดุ

ความเป็นมา

ในสมัยโบราณเมื่อครั้งกรุงสุโขทัยเป็นราชธานี มีการปกครองด้วยระบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ พระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขและเป็นเจ้าของแผ่นดินทั้งราชอาณาจักรแต่เพียงผู้เดียว พระองค์จะพระราชทานให้ผู้ใดหรือริบเสียเมื่อใดก็ย่อมได้ ราษฎรไม่สามารถถือกรรมสิทธิ์ในที่ดิน เว้นแต่เพื่ออยู่อาศัยหรือทำกินเท่านั้น จนกระทั่งยุคสมัยเปลี่ยนแปลงไป มีการปรับปรุงแก้ไขกฎหมายให้มีความทันสมัยมากขึ้น ราษฎรเริ่มมีการถือครองกรรมสิทธิ์ในที่ดิน และเริ่มมีการแบ่งประเภทของที่ดินออกเป็น 2 ลักษณะ คือ ที่ดินของรัฐ และที่ดินที่ราษฎรมีกรรมสิทธิ์

ต่อมาได้มีการตราพระราชบัญญัติกรมราชพัสดุ ร.ศ. 109 ขึ้น โดยให้กรมการราชพัสดุเป็นผู้มีหน้าที่รับผิดชอบในการดูแลรักษาทรัพย์สินที่มีไว้หรือสงวนไว้เพื่อประโยชน์ของทางราชการ มีการจัดเก็บค่าเช่า แล้วนำเงินที่ได้เข้าท้องพระคลัง ซึ่งอยู่ภายใต้อำนาจของกระทรวงพระคลังมหาสมบัติ ครั้นมาถึงสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว (รัชกาลที่ 5) สยามประเทศได้มีการปรับปรุงการปกครองและมีการแบ่งแยกอำนาจหน้าที่ของกระทรวงต่าง ๆ ให้มีความชัดเจนมากขึ้น และมีการตราพระราชกำหนดหน้าที่ราชการในกระทรวงพระคลังมหาสมบัติ ร.ศ. 109 เมื่อวันที่ 7 ตุลาคม ร.ศ. 109 (พ.ศ. 2433) ขึ้น แต่เนื่องจากการจัดการทางทะเบียนในสมัยนั้นยังไม่มีความรอบคอบ รัดกุมเพียงพอ ทะเบียนที่ดินส่วนใหญ่จึงเป็นที่ดินประเภทสาธารณประโยชน์ที่ราษฎรใช้ร่วมกัน การสงวนหวงห้ามที่ดินเพื่อใช้ในราชการจึงเป็นไปตามพระบรมราชโองการหรือคำสั่งของผู้มีอำนาจเท่านั้น ข้อกำหนดเกี่ยวกับการหวงห้ามที่ดินเพื่อประโยชน์ของทางราชการจึงไม่มีการระบุไว้เป็นการเฉพาะเจาะจงแต่อย่างใด อีกทั้ง พระราชบัญญัติกรมราชพัสดุ ร.ศ. 109 ก็มิได้กล่าวไว้ว่ากรมราชพัสดุมีอำนาจในการดูแลที่ดินประเภทใด

ดังนั้น ที่ดินที่อยู่ภายใต้การดูแลรักษาของกระทรวงต่าง ๆ จึงยังมิได้มีการนำมาขึ้นทะเบียน จนมาถึง ร.ศ. 140 (พ.ศ. 2464) รองเสนาบดีกระทรวงพระคลังมหาสมบัติ ได้มีหนังสือกราบบังคมทูลพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว (รัชกาลที่ 6) ว่าสมควรจะรวบรวมบรรดาที่ดินของหลวงที่กระจัดกระจายอยู่ตามกระทรวงต่าง ๆ มาขึ้นทะเบียนราชพัสดุไว้ที่กระทรวงพระคลังมหาสมบัติที่เดียว หากกระทรวงและกรมต่าง ๆ มีความประสงค์ต้องการที่หลวงเพื่อใช้ประโยชน์ในทางราชการ ก็ให้ยืมไปใช้เพื่อการนั้นได้ และเพื่อให้การจัดการปกครองที่หลวงนี้มีหลักฐานในการจัดเก็บ จากคำกราบบังคมทูลดังกล่าว พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว (รัชกาลที่ 6) จึงทรงมีพระบรมราชโองการที่ 65/507 วันที่ 25 มีนาคม พุทธศักราช 2464 ว่าเห็นชอบให้กระทรวงพระคลังมหาสมบัติจัดการกับกระทรวงต่าง ๆ เพื่อรวบรวมบรรดาที่ดิน ของหลวงที่อยู่ในกระทรวงต่าง ๆ มาขึ้นทะเบียนไว้ที่กระทรวงพระคลังมหาสมบัติเสียทางเดียว เพื่อเป็นหลักฐานสืบไป

ภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองในปี พ.ศ. 2475 ได้มีการตรากฎหมายออกมาใช้บังคับ เช่น ร่างระเบียบการปกครองจัดประโยชน์ที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2477 แต่มิได้มีการนำมาใช้ จึงมิได้มีการนำมาอ้างอิงเพื่อการปฏิบัติงานด้านที่ราชพัสดุ ต่อมา ได้มีการออกระเบียบการปกครองและจัดประโยชน์ในที่ดินและสิ่งปลูกสร้างราชพัสดุ พ.ศ. 2485 ซึ่งวิวัฒนาการมาจากร่างระเบียบดังกล่าวข้างต้น จนกระทั่ง ในปี พ.ศ. 2518 ได้มีการตราพระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2518 ขึ้น โดยมีการกำหนดอำนาจหน้าที่ให้กระทรวงการคลังเป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์ในที่ราชพัสดุทั้งหมด โดยมีคณะกรรมการที่ราชพัสดุ ทำหน้าที่กำหนดนโยบาย หลักเกณฑ์และวิธีการในการปกครอง ดูแล บำรุงรักษา ใช้ และจัดหาประโยชน์อันเกี่ยวกับที่ราชพัสดุ หากกระทรวงและกรมต่าง ๆ ต้องการที่หลวงเพื่อนำมาใช้ประโยชน์ทางราชการก็สามารถยืมไปเพื่อประโยชน์แก่ทางราชการนั้น ๆ ได้ ต่อมาได้มีการตราพระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2562 เพื่อปรับปรุงบทบัญญัติบางประการให้ทันต่อสถานการณ์ปัจจุบัน ทำให้การบริหารจัดการที่ราชพัสดุมีความคล่องตัวเพิ่มมากขึ้น

ปัจจุบันประเทศไทยมีพื้นที่ทั้งหมดโดยประมาณ 320.7 ล้านไร่1 หรือประมาณ 513,120 ตารางกิโลเมตร โดยมีที่ดินของรัฐที่เป็นที่ราชพัสดุประมาณ 12.727 ล้านไร่ แบ่งออกเป็นที่ราชพัสดุที่กรมธนารักษ์บริหารจัดการประมาณ 10.575 ล้านไร่ และที่ราชพัสดุที่ใช้ในราชการเพื่อความมั่นคงประมาณ 2.152 ล้านไร่ โดยที่ดินที่กรมธนารักษ์บริหารจัดการนี้ยังแบ่งออกเป็น ที่ราชพัสดุที่ใช้ในราชการประมาณ 9.659 ล้านไร่ หรือประมาณ 91.31% และที่ราชพัสดุที่นำมาจัดหาประโยชน์ประมาณ 0.919 ล้านไร่ หรือประมาณ 8.69% (ข้อมูล ณ วันที่ 11 พฤษภาคม 2565)

ความหมายของที่ราชพัสดุ

  1. ความหมายของที่ราชพัสดุตามพจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ. 2554
    คำว่า “ที่ราชพัสดุ” หมายความว่า “อสังหาริมทรัพย์อันเป็นทรัพย์สินของแผ่นดินทุกชนิด แต่ไม่รวมถึงอสังหาริมทรัพย์ของรัฐวิสาหกิจและขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และสาธารณสมบัติของแผ่นดินบางชนิด”2
  2. ความหมายของที่ราชพัสดุตามพระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2518
    มาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2518 บัญญัติว่า “อสังหาริมทรัพย์อันเป็นทรัพย์สินของแผ่นดินทุกชนิด เว้นแต่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน ดังนี้
    1. ที่ดินรกร้างว่างเปล่า และที่ดินซึ่งมีผู้เวนคืนหรือทอดทิ้งหรือกลับมาเป็นของแผ่นดินโดยประการอื่นตามกฎหมายที่ดิน
    2. อสังหาริมทรัพย์สำหรับพลเมืองใช้หรือสงวนไว้เพื่อประโยชน์ของพลเมืองใช้ร่วมกัน เป็นต้นว่า ที่ชายตลิ่ง ทางน้ำ ทางหลวง ทะเลสาบ

ส่วนอสังหาริมทรัพย์ของรัฐวิสาหกิจที่เป็นนิติบุคคลและขององค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่น ไม่ถือว่าเป็นที่ราชพัสดุ3

ส่วนพระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2562 นั้น มิได้ให้ความหมายของที่ราชพัสดุไว้ แต่ได้จำแนกที่ราชพัสดุออกเป็น 3 ลักษณะ ดังนี้4

  1. อสังหาริมทรัพย์อันเป็นทรัพย์สินของแผ่นดินทุกชนิด
  2. ที่ดินที่สงวนหรือหวงห้ามไว้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ
  3. ที่ดินที่สงวนหรือหวงห้ามไว้เพื่อประโยชน์ของทางราชการตามกฎหมาย

และได้กำหนดว่าอสังหาริมทรัพย์ประเภทใดที่ไม่เป็นที่ราชพัสดุ อันได้แก่

  1. ที่ดินรกร้างว่างเปล่า และที่ดินซึ่งมีผู้เวนคืนหรือทอดทิ้งหรือกลับมาเป็นของแผ่นดิน โดยประการอื่นตามกฎหมายที่ดิน แต่ไม่รวมถึงที่ดินรกร้างว่างเปล่าหรือสงวนหรือหวงห้ามไว้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะหรือเพื่อประโยชน์ของทางราชการตามกฎหมาย
  2. อสังหาริมทรัพย์อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้หรือสงวนไว้เพื่อประโยชน์ของพลเมืองใช้ร่วมกัน
  3. อสังหาริมทรัพย์ของรัฐวิสาหกิจที่เป็นนิติบุคคลและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
  4. อสังหาริมทรัพย์ขององค์การมหาชน ซึ่งได้มาโดยมีมีผู้อุทิศให้หรือโดยการซื้อหรือแลกเปลี่ยนจากรายได้หรือทรัพย์สินขององค์การมหาชนนั้น โดยไม่ได้ใช้เงินงบประมาณแผ่นดินหรือเงินอุดหนุนจากรัฐบาล
  5. อสังหาริมทรัพย์ของสถานศึกษาของรัฐที่เป็นนิติบุคคล ซึ่งได้มาโดยมีผู้อุทิศให้หรือโดยการซื้อหรือแลกเปลี่ยนจากรายได้หรือทรัพย์สินของสถานศึกษานั้น โดยไม่ได้ใช้เงินงบประมาณแผ่นดินหรือเงินอุดหนุนจากรัฐบาล
  6. อสังหาริมทรัพย์ของหน่วยงานของรัฐที่มีกฎหมายจัดตั้ง ซึ่งได้มาโดยมีผู้อุทิศให้หรือโดยการซื้อหรือแลกเปลี่ยนจากรายได้หรือทรัพย์สินของหน่วยงานของรัฐนั้น โดยไม่ได้ใช้เงินงบประมาณแผ่นดินหรือเงินอุดหนุนจากรัฐบาล
  7. อสังหาริมทรัพย์ที่มีกฎหมายเฉพาะบัญญัติยกเว้นไว้ไม่ให้ถือเป็นที่ราชพัสดุ

เห็นได้ว่า พระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2562 ได้มีการจำแนกประเภทของที่ราชพัสดุเพิ่มขึ้น โดยรวมที่ดินที่สงวนหวงห้ามไว้เพื่อประโยชน์ของทางราชการเข้าไว้ด้วย

ผู้ถือกรรมสิทธิ์ที่ราชพัสดุ

มาตรา 8 แห่งพระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2562 ได้กำหนดให้กระทรวงการคลังเป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์ในที่ราชพัสดุ และให้กรมธนารักษ์เป็นผู้มีหน้าที่ในการปกครอง ดูแล และบำรุงรักษาที่ราชพัสดุ ส่วนการใช้และการจัดหาประโยชน์ให้เป็นไปตามที่บัญญัติในพระราชบัญญัตินี้

นอกจากนี้ พระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2562 ได้กำหนดให้กรมธนารักษ์มีหน้าที่ ดังนี้

  1. จัดทำทะเบียนที่ราชพัสดุ ตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่คณะกรรมการที่ราชพัสดุกำหนดตามมาตรา 17 ประกอบมาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2562
  2. เรียกคืนที่ราชพัสดุ ในกรณี ดังนี้
    1. เลิกใช้ที่ราชพัสดุ
    2. ครอบครองที่ราชพัสดุโดยไม่ได้รับอนุญาต
    3. ไม่ปฏิบัติหน้าที่ตามหนังสือแจ้งจากกรมธนารักษ์หรือสำนักงานธนารักษ์พื้นที่ตามข้อ 21
    4. ไม่ใช้ที่ราชพัสดุภายในระยะเวลา 3 ปี นับแต่วันที่ทำความตกลงกับกรมธนารักษ์

วัตถุประสงค์ในการนำที่ราชพัสดุไปใช้

มาตรา 19 แห่งพระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2562 กำหนดให้ส่วนราชการและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีความประสงค์จะขอใช้ที่ราชพัสดุ ต้องแจ้งวัตถุประสงค์ในการใช้ที่ราชพัสดุและขอทำความตกลงกับกรมธนารักษ์ตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่กำหนดในกฎกระทรวง การใช้ที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2563

การได้มาซึ่งที่ราชพัสดุ5

  1. โดยการซื้อ ส่วนราชการต่าง ๆ ที่ทำการจัดซื้อมาต้องดำเนินการโอนเปลี่ยนชื่อมาเป็นกระทรวงการคลังเป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์ ตามมาตรา 8 แห่งพระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2562
  2. โดยการแลกเปลี่ยน เป็นการโอนกรรมสิทธิ์ที่ราชพัสดุเพื่อแลกเปลี่ยนกับที่ดินของบุคคลอื่น เช่น รัฐวิสาหกิจที่มีฐานะเป็นนิติบุคคล ราษฎร วัด เป็นต้น
  3. โดยการรับบริจาคหรือมีผู้ยกให้ เช่น ที่ดินที่บริจาคเพื่อให้ใช้เป็นสถานพยาบาล สถานีตำรวจ มีผลทำให้ที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์นั้นตกเป็นทรัพย์สินของแผ่นดิน ดังนั้น ที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ดังกล่าวจึงเป็นที่ราชพัสดุ โดยมีกระทรวงการคลังเป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์
  4. โดยผลของกฎหมาย เช่น ในการจัดหาประโยชน์โดยการจัดให้เช่า ประเภทการให้เช่าที่ดินเพื่อปลูกสร้างอาคารโดยยกกรรมสิทธิ์อาคารที่ปลูกสร้างให้แก่กระทรวงการคลัง
  5. โดยการหวงห้าม หรือดำเนินการให้ได้มาซึ่งที่ดินเพื่อใช้ประโยชน์ในราชการ เมื่อส่วนราชการหรือทบวงการเมืองได้เข้าใช้ประโยชน์แล้วที่ดินที่หวงห้ามนั้นก็จะตกเป็นที่ราชพัสดุ
  6. โดยการเวนคืน ตามกฎหมายว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ เช่น ที่ตั้งสนามบินสุวรรณภูมิ ซึ่งได้มาด้วยการเวนคืนเพื่อสร้างสนามบินพาณิชย์ เป็นต้น
  7. โดยการริบทรัพย์สิน เป็นการได้มาโดยบทบัญญัติของกฎหมายที่ให้ริบทรัพย์สินนั้นมาเป็นของแผ่นดิน เช่น ประมวลรัษฎากร พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 พระราชบัญญัติป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน พ.ศ. 2542 เป็นต้น

จากข้อมูลดังกล่าวข้างต้น เห็นได้ว่า พระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2562 นอกจากจะได้จำแนกประเภทที่ราชพัสดุเพิ่มขึ้นจากพระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2518 แล้ว ยังได้มีการกำหนดว่าอสังหาริมทรัพย์ใดบ้างที่ไม่เป็นที่ราชพัสดุ ดังนั้น จึงเห็นได้ว่าพระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2562 ตราขึ้นมาเพื่อให้การบริหารจัดการที่ราชพัสดุมีความชัดเจน และมีความคล่องตัวในการจัดหาประโยชน์ที่ราชพัสดุนั้น รวมทั้งมีการกำหนดหน้าที่ในการปกครอง ดูแล และบำรุงรักษาที่ดินที่สงวนหรือหวงห้ามไว้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะหรือเพื่อประโยชน์ของราชการที่มีประสิทธิภาพยิ่งขึ้นต่อไป


อ้างอิง

1 เว็บไซต์วันแมพ การปรับปรุงแผนที่แนวเขตที่ดินของรัฐแบบบูรณาการ. (2559). สถานการณ์ที่ดินรัฐ สืบค้นจาก https://www.pacc.go.th/pacc_2015/onemap/pages-about-us.html เมื่อวันที่ 8 มิถุนายน 2566.

2 พจนานุกรม ฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ. 2554.

3 พระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2518, ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 92 ตอนที่ 54 ฉบับพิเศษ (5 มีนาคม 2518).

4 พระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2562, ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 136 ตอนที่ 28 ก (9 มีนาคม 2562).

5 สำนักพัฒนาธุรกิจและศักยภาพที่ราชพัสดุ, ส่วนมาตรฐานระบบงานที่ราชพัสดุ กรมธนารักษ์. ความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับที่ราชพัสดุหน้า 4 – 5.


epetitions

complaint

Slide

รางวัล คนดีศรี สคทช. ประจำปี 2567

Slide

รางวัล คนดีศรี สคทช. ประจำปี 2567

Slide

รางวัล คนดีศรี สคทช. ประจำปี 2567

Slide

รางวัล คนดีศรี สคทช. ประจำปี 2567

Slide

รางวัล คนดีศรี สคทช. ประจำปี 2567

Slide

รางวัล คนดีศรี สคทช. ประจำปี 2567

Slide

รางวัล คนดีศรี สคทช. ประจำปี 2567

Slide

รางวัล คนดีศรี สคทช. ประจำปี 2567

previous arrow
next arrow
Slide