ที่ดินของรัฐ...“ที่ราชพัสดุ” คืออะไร?

“ที่ราชพัสดุ” ซึ่งเป็นที่ดินประเภทที่หลายคนอาจไม่คุ้นเคย หรือมีความสงสัยว่าที่ดินประเภทนี้คืออะไร และใครบ้างที่จะได้ครอบครองหรือใช้ประโยชน์บนที่ดินราชพัสดุ ...

เมื่อกล่าวถึงคำว่า “ที่ดิน” ทุกคนก็จะนึกถึงภาพของทรัพย์สินที่มูลค่าสูงที่ทุกคนต่างก็หมายปองที่จะมีไว้ในครอบครอง ไม่ว่าจะเป็นการนำไปเพื่อใช้ประโยชน์ในทางอยู่อาศัย หรือทำกินในรูปแบบต่าง ๆ แต่เคยสงสัยบ้างไหมว่า ทำไมที่ดินบางประเภทเอกชนคนธรรมดาจึงไม่สามารถครอบครองได้ โดยหลักแล้วที่ดินในประเทศไทยแบ่งออกเป็น 2 ประเภท คือ ที่ดินของรัฐ และที่ดินของเอกชน ซึ่งที่ดินของรัฐก็ยังแบ่งออกได้หลายประเภท ได้แก่ ที่ป่าสงวนแห่งชาติ ที่อุทยานแห่งชาติ ที่ปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม (ที่ ส.ป.ก.) ที่นิคมสร้างตนเอง ที่ราชพัสดุ ที่ทางหลวง และที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน เป็นต้น ซึ่งมีหน่วยงานของรัฐหลายหน่วยงานเป็นผู้ดูแลรักษาตามภารกิจของหน่วยงานนั้น ๆ โดยในบทความนี้ผู้เขียนจะขอกล่าวถึงที่ดินของรัฐประเภทหนึ่งที่มีชื่อว่า “ที่ราชพัสดุ” ซึ่งเป็นที่ดินประเภทที่หลายคนอาจไม่คุ้นเคย หรือมีความสงสัยว่าที่ดินประเภทนี้คืออะไร และใครบ้างที่จะได้ครอบครองหรือใช้ประโยชน์บนที่ดินราชพัสดุ

ความเป็นมา

ในสมัยโบราณเมื่อครั้งกรุงสุโขทัยเป็นราชธานี มีการปกครองด้วยระบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ พระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขและเป็นเจ้าของแผ่นดินทั้งราชอาณาจักรแต่เพียงผู้เดียว พระองค์จะพระราชทานให้ผู้ใดหรือริบเสียเมื่อใดก็ย่อมได้ ราษฎรไม่สามารถถือกรรมสิทธิ์ในที่ดิน เว้นแต่เพื่ออยู่อาศัยหรือทำกินเท่านั้น จนกระทั่งยุคสมัยเปลี่ยนแปลงไป มีการปรับปรุงแก้ไขกฎหมายให้มีความทันสมัยมากขึ้น ราษฎรเริ่มมีการถือครองกรรมสิทธิ์ในที่ดิน และเริ่มมีการแบ่งประเภทของที่ดินออกเป็น 2 ลักษณะ คือ ที่ดินของรัฐ และที่ดินที่ราษฎรมีกรรมสิทธิ์

ต่อมาได้มีการตราพระราชบัญญัติกรมราชพัสดุ ร.ศ. 109 ขึ้น โดยให้กรมการราชพัสดุเป็นผู้มีหน้าที่รับผิดชอบในการดูแลรักษาทรัพย์สินที่มีไว้หรือสงวนไว้เพื่อประโยชน์ของทางราชการ มีการจัดเก็บค่าเช่า แล้วนำเงินที่ได้เข้าท้องพระคลัง ซึ่งอยู่ภายใต้อำนาจของกระทรวงพระคลังมหาสมบัติ ครั้นมาถึงสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว (รัชกาลที่ 5) สยามประเทศได้มีการปรับปรุงการปกครองและมีการแบ่งแยกอำนาจหน้าที่ของกระทรวงต่าง ๆ ให้มีความชัดเจนมากขึ้น และมีการตราพระราชกำหนดหน้าที่ราชการในกระทรวงพระคลังมหาสมบัติ ร.ศ. 109 เมื่อวันที่ 7 ตุลาคม ร.ศ. 109 (พ.ศ. 2433) ขึ้น แต่เนื่องจากการจัดการทางทะเบียนในสมัยนั้นยังไม่มีความรอบคอบ รัดกุมเพียงพอ ทะเบียนที่ดินส่วนใหญ่จึงเป็นที่ดินประเภทสาธารณประโยชน์ที่ราษฎรใช้ร่วมกัน การสงวนหวงห้ามที่ดินเพื่อใช้ในราชการจึงเป็นไปตามพระบรมราชโองการหรือคำสั่งของผู้มีอำนาจเท่านั้น ข้อกำหนดเกี่ยวกับการหวงห้ามที่ดินเพื่อประโยชน์ของทางราชการจึงไม่มีการระบุไว้เป็นการเฉพาะเจาะจงแต่อย่างใด อีกทั้ง พระราชบัญญัติกรมราชพัสดุ ร.ศ. 109 ก็มิได้กล่าวไว้ว่ากรมราชพัสดุมีอำนาจในการดูแลที่ดินประเภทใด

ดังนั้น ที่ดินที่อยู่ภายใต้การดูแลรักษาของกระทรวงต่าง ๆ จึงยังมิได้มีการนำมาขึ้นทะเบียน จนมาถึง ร.ศ. 140 (พ.ศ. 2464) รองเสนาบดีกระทรวงพระคลังมหาสมบัติ ได้มีหนังสือกราบบังคมทูลพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว (รัชกาลที่ 6) ว่าสมควรจะรวบรวมบรรดาที่ดินของหลวงที่กระจัดกระจายอยู่ตามกระทรวงต่าง ๆ มาขึ้นทะเบียนราชพัสดุไว้ที่กระทรวงพระคลังมหาสมบัติที่เดียว หากกระทรวงและกรมต่าง ๆ มีความประสงค์ต้องการที่หลวงเพื่อใช้ประโยชน์ในทางราชการ ก็ให้ยืมไปใช้เพื่อการนั้นได้ และเพื่อให้การจัดการปกครองที่หลวงนี้มีหลักฐานในการจัดเก็บ จากคำกราบบังคมทูลดังกล่าว พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว (รัชกาลที่ 6) จึงทรงมีพระบรมราชโองการที่ 65/507 วันที่ 25 มีนาคม พุทธศักราช 2464 ว่าเห็นชอบให้กระทรวงพระคลังมหาสมบัติจัดการกับกระทรวงต่าง ๆ เพื่อรวบรวมบรรดาที่ดิน ของหลวงที่อยู่ในกระทรวงต่าง ๆ มาขึ้นทะเบียนไว้ที่กระทรวงพระคลังมหาสมบัติเสียทางเดียว เพื่อเป็นหลักฐานสืบไป

ภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองในปี พ.ศ. 2475 ได้มีการตรากฎหมายออกมาใช้บังคับ เช่น ร่างระเบียบการปกครองจัดประโยชน์ที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2477 แต่มิได้มีการนำมาใช้ จึงมิได้มีการนำมาอ้างอิงเพื่อการปฏิบัติงานด้านที่ราชพัสดุ ต่อมา ได้มีการออกระเบียบการปกครองและจัดประโยชน์ในที่ดินและสิ่งปลูกสร้างราชพัสดุ พ.ศ. 2485 ซึ่งวิวัฒนาการมาจากร่างระเบียบดังกล่าวข้างต้น จนกระทั่ง ในปี พ.ศ. 2518 ได้มีการตราพระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2518 ขึ้น โดยมีการกำหนดอำนาจหน้าที่ให้กระทรวงการคลังเป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์ในที่ราชพัสดุทั้งหมด โดยมีคณะกรรมการที่ราชพัสดุ ทำหน้าที่กำหนดนโยบาย หลักเกณฑ์และวิธีการในการปกครอง ดูแล บำรุงรักษา ใช้ และจัดหาประโยชน์อันเกี่ยวกับที่ราชพัสดุ หากกระทรวงและกรมต่าง ๆ ต้องการที่หลวงเพื่อนำมาใช้ประโยชน์ทางราชการก็สามารถยืมไปเพื่อประโยชน์แก่ทางราชการนั้น ๆ ได้ ต่อมาได้มีการตราพระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2562 เพื่อปรับปรุงบทบัญญัติบางประการให้ทันต่อสถานการณ์ปัจจุบัน ทำให้การบริหารจัดการที่ราชพัสดุมีความคล่องตัวเพิ่มมากขึ้น

ปัจจุบันประเทศไทยมีพื้นที่ทั้งหมดโดยประมาณ 320.7 ล้านไร่¹ หรือประมาณ 513,120 ตารางกิโลเมตร โดยมีที่ดินของรัฐที่เป็นที่ราชพัสดุประมาณ 12.727 ล้านไร่ แบ่งออกเป็นที่ราชพัสดุที่กรมธนารักษ์บริหารจัดการประมาณ 10.575 ล้านไร่ และที่ราชพัสดุที่ใช้ในราชการเพื่อความมั่นคงประมาณ 2.152 ล้านไร่ โดยที่ดินที่กรมธนารักษ์บริหารจัดการนี้ยังแบ่งออกเป็น ที่ราชพัสดุที่ใช้ในราชการประมาณ 9.659 ล้านไร่ หรือประมาณ 91.31% และที่ราชพัสดุที่นำมาจัดหาประโยชน์ประมาณ 0.919 ล้านไร่ หรือประมาณ 8.69% (ข้อมูล ณ วันที่ 11 พฤษภาคม 2565)

ความหมายของที่ราชพัสดุ

1. ความหมายของที่ราชพัสดุตามพจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ. 2554
   คำว่า “ที่ราชพัสดุ” หมายความว่า “อสังหาริมทรัพย์อันเป็นทรัพย์สินของแผ่นดินทุกชนิด แต่ไม่รวมถึงอสังหาริมทรัพย์ของรัฐวิสาหกิจและขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และสาธารณสมบัติของแผ่นดินบางชนิด”²
2. ความหมายของที่ราชพัสดุตามพระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2518
   มาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2518 บัญญัติว่า “อสังหาริมทรัพย์อันเป็นทรัพย์สินของแผ่นดินทุกชนิด เว้นแต่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน ดังนี้
   1. ที่ดินรกร้างว่างเปล่า และที่ดินซึ่งมีผู้เวนคืนหรือทอดทิ้งหรือกลับมาเป็นของแผ่นดินโดยประการอื่นตามกฎหมายที่ดิน
   2. อสังหาริมทรัพย์สำหรับพลเมืองใช้หรือสงวนไว้เพื่อประโยชน์ของพลเมืองใช้ร่วมกัน เป็นต้นว่า ที่ชายตลิ่ง ทางน้ำ ทางหลวง ทะเลสาบ

ส่วนอสังหาริมทรัพย์ของรัฐวิสาหกิจที่เป็นนิติบุคคลและขององค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่น ไม่ถือว่าเป็นที่ราชพัสดุ³

ส่วนพระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2562 นั้น มิได้ให้ความหมายของที่ราชพัสดุไว้ แต่ได้จำแนกที่ราชพัสดุออกเป็น 3 ลักษณะ ดังนี้⁴

1. อสังหาริมทรัพย์อันเป็นทรัพย์สินของแผ่นดินทุกชนิด
2. ที่ดินที่สงวนหรือหวงห้ามไว้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ
3. ที่ดินที่สงวนหรือหวงห้ามไว้เพื่อประโยชน์ของทางราชการตามกฎหมาย

และได้กำหนดว่าอสังหาริมทรัพย์ประเภทใดที่ไม่เป็นที่ราชพัสดุ อันได้แก่

1. ที่ดินรกร้างว่างเปล่า และที่ดินซึ่งมีผู้เวนคืนหรือทอดทิ้งหรือกลับมาเป็นของแผ่นดิน โดยประการอื่นตามกฎหมายที่ดิน แต่ไม่รวมถึงที่ดินรกร้างว่างเปล่าหรือสงวนหรือหวงห้ามไว้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะหรือเพื่อประโยชน์ของทางราชการตามกฎหมาย
2. อสังหาริมทรัพย์อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้หรือสงวนไว้เพื่อประโยชน์ของพลเมืองใช้ร่วมกัน
3. อสังหาริมทรัพย์ของรัฐวิสาหกิจที่เป็นนิติบุคคลและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
4. อสังหาริมทรัพย์ขององค์การมหาชน ซึ่งได้มาโดยมีมีผู้อุทิศให้หรือโดยการซื้อหรือแลกเปลี่ยนจากรายได้หรือทรัพย์สินขององค์การมหาชนนั้น โดยไม่ได้ใช้เงินงบประมาณแผ่นดินหรือเงินอุดหนุนจากรัฐบาล
5. อสังหาริมทรัพย์ของสถานศึกษาของรัฐที่เป็นนิติบุคคล ซึ่งได้มาโดยมีผู้อุทิศให้หรือโดยการซื้อหรือแลกเปลี่ยนจากรายได้หรือทรัพย์สินของสถานศึกษานั้น โดยไม่ได้ใช้เงินงบประมาณแผ่นดินหรือเงินอุดหนุนจากรัฐบาล
6. อสังหาริมทรัพย์ของหน่วยงานของรัฐที่มีกฎหมายจัดตั้ง ซึ่งได้มาโดยมีผู้อุทิศให้หรือโดยการซื้อหรือแลกเปลี่ยนจากรายได้หรือทรัพย์สินของหน่วยงานของรัฐนั้น โดยไม่ได้ใช้เงินงบประมาณแผ่นดินหรือเงินอุดหนุนจากรัฐบาล
7. อสังหาริมทรัพย์ที่มีกฎหมายเฉพาะบัญญัติยกเว้นไว้ไม่ให้ถือเป็นที่ราชพัสดุ

เห็นได้ว่า พระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2562 ได้มีการจำแนกประเภทของที่ราชพัสดุเพิ่มขึ้น โดยรวมที่ดินที่สงวนหวงห้ามไว้เพื่อประโยชน์ของทางราชการเข้าไว้ด้วย

ผู้ถือกรรมสิทธิ์ที่ราชพัสดุ

มาตรา 8 แห่งพระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2562 ได้กำหนดให้กระทรวงการคลังเป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์ในที่ราชพัสดุ และให้กรมธนารักษ์เป็นผู้มีหน้าที่ในการปกครอง ดูแล และบำรุงรักษาที่ราชพัสดุ ส่วนการใช้และการจัดหาประโยชน์ให้เป็นไปตามที่บัญญัติในพระราชบัญญัตินี้

นอกจากนี้ พระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2562 ได้กำหนดให้กรมธนารักษ์มีหน้าที่ ดังนี้

1. จัดทำทะเบียนที่ราชพัสดุ ตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่คณะกรรมการที่ราชพัสดุกำหนดตามมาตรา 17 ประกอบมาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2562
2. เรียกคืนที่ราชพัสดุ ในกรณี ดังนี้
   1. เลิกใช้ที่ราชพัสดุ
   2. ครอบครองที่ราชพัสดุโดยไม่ได้รับอนุญาต
   3. ไม่ปฏิบัติหน้าที่ตามหนังสือแจ้งจากกรมธนารักษ์หรือสำนักงานธนารักษ์พื้นที่ตามข้อ 21
   4. ไม่ใช้ที่ราชพัสดุภายในระยะเวลา 3 ปี นับแต่วันที่ทำความตกลงกับกรมธนารักษ์

วัตถุประสงค์ในการนำที่ราชพัสดุไปใช้

มาตรา 19 แห่งพระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2562 กำหนดให้ส่วนราชการและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีความประสงค์จะขอใช้ที่ราชพัสดุ ต้องแจ้งวัตถุประสงค์ในการใช้ที่ราชพัสดุและขอทำความตกลงกับกรมธนารักษ์ตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่กำหนดในกฎกระทรวง การใช้ที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2563

การได้มาซึ่งที่ราชพัสดุ⁵

1. โดยการซื้อ ส่วนราชการต่าง ๆ ที่ทำการจัดซื้อมาต้องดำเนินการโอนเปลี่ยนชื่อมาเป็นกระทรวงการคลังเป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์ ตามมาตรา 8 แห่งพระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2562
2. โดยการแลกเปลี่ยน เป็นการโอนกรรมสิทธิ์ที่ราชพัสดุเพื่อแลกเปลี่ยนกับที่ดินของบุคคลอื่น เช่น รัฐวิสาหกิจที่มีฐานะเป็นนิติบุคคล ราษฎร วัด เป็นต้น
3. โดยการรับบริจาคหรือมีผู้ยกให้ เช่น ที่ดินที่บริจาคเพื่อให้ใช้เป็นสถานพยาบาล สถานีตำรวจ มีผลทำให้ที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์นั้นตกเป็นทรัพย์สินของแผ่นดิน ดังนั้น ที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ดังกล่าวจึงเป็นที่ราชพัสดุ โดยมีกระทรวงการคลังเป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์
4. โดยผลของกฎหมาย เช่น ในการจัดหาประโยชน์โดยการจัดให้เช่า ประเภทการให้เช่าที่ดินเพื่อปลูกสร้างอาคารโดยยกกรรมสิทธิ์อาคารที่ปลูกสร้างให้แก่กระทรวงการคลัง
5. โดยการหวงห้าม หรือดำเนินการให้ได้มาซึ่งที่ดินเพื่อใช้ประโยชน์ในราชการ เมื่อส่วนราชการหรือทบวงการเมืองได้เข้าใช้ประโยชน์แล้วที่ดินที่หวงห้ามนั้นก็จะตกเป็นที่ราชพัสดุ
6. โดยการเวนคืน ตามกฎหมายว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ เช่น ที่ตั้งสนามบินสุวรรณภูมิ ซึ่งได้มาด้วยการเวนคืนเพื่อสร้างสนามบินพาณิชย์ เป็นต้น
7. โดยการริบทรัพย์สิน เป็นการได้มาโดยบทบัญญัติของกฎหมายที่ให้ริบทรัพย์สินนั้นมาเป็นของแผ่นดิน เช่น ประมวลรัษฎากร พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 พระราชบัญญัติป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน พ.ศ. 2542 เป็นต้น

จากข้อมูลดังกล่าวข้างต้น เห็นได้ว่า พระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2562 นอกจากจะได้จำแนกประเภทที่ราชพัสดุเพิ่มขึ้นจากพระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2518 แล้ว ยังได้มีการกำหนดว่าอสังหาริมทรัพย์ใดบ้างที่ไม่เป็นที่ราชพัสดุ ดังนั้น จึงเห็นได้ว่าพระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2562 ตราขึ้นมาเพื่อให้การบริหารจัดการที่ราชพัสดุมีความชัดเจน และมีความคล่องตัวในการจัดหาประโยชน์ที่ราชพัสดุนั้น รวมทั้งมีการกำหนดหน้าที่ในการปกครอง ดูแล และบำรุงรักษาที่ดินที่สงวนหรือหวงห้ามไว้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะหรือเพื่อประโยชน์ของราชการที่มีประสิทธิภาพยิ่งขึ้นต่อไป

อ้างอิง

¹ เว็บไซต์วันแมพ การปรับปรุงแผนที่แนวเขตที่ดินของรัฐแบบบูรณาการ. (2559). สถานการณ์ที่ดินรัฐ สืบค้นจาก https://www.pacc.go.th/pacc_2015/onemap/pages-about-us.html เมื่อวันที่ 8 มิถุนายน 2566.

² พจนานุกรม ฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ. 2554.

³ พระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2518, ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 92 ตอนที่ 54 ฉบับพิเศษ (5 มีนาคม 2518).

⁴ พระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2562, ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 136 ตอนที่ 28 ก (9 มีนาคม 2562).

⁵ สำนักพัฒนาธุรกิจและศักยภาพที่ราชพัสดุ, ส่วนมาตรฐานระบบงานที่ราชพัสดุ กรมธนารักษ์. ความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับที่ราชพัสดุหน้า 4 – 5.