ที่ดินทิ้งร้างกับการบริหารจัดการเชิงนโยบาย

ที่ดิน เป็นทุนทางธรรมชาติ ซึ่งเป็นปัจจัยพื้นฐานสำคัญในการดำรงชีวิตและประกอบอาชีพ อันเป็นทรัพย์สินที่มีค่าสามารถใช้เป็นหลักประกันได้ อีกทั้งมูลค่าของที่ดินในปัจจุบันมีแนวโน้มเพิ่มสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง ส่งผลให้เกิดความต้องการสะสมที่ดินไว้ในครอบครองจำนวนมากเพื่อความมั่งคั่ง โดยงานวิจัยเกี่ยวกับการถือครองที่ดิน พบว่า ที่ดินในประเทศไทยร้อยละ 60 ถือครองโดยจำนวนคนร้อยละ 10 ที่มีการถือครองที่ดินสูงสุด และที่ดินจำนวนมากเหล่านั้นมิได้ถูกนำมาใช้ประโยชน์อย่างเต็มที่ ทิ้งไว้ว่างเปล่าหรือใช้ประโยชน์ไม่เต็มศักยภาพ ซึ่งพบว่าที่ดินของประเทศไทยประมาณร้อยละ 70 มีการใช้ประโยชน์ต่ำกว่าร้อยละ 50 ของพื้นที่ที่ถือครองทั้งหมด ซึ่งสาเหตุหลักของการกระจุกตัวของการถือครองที่ดิน ได้แก่ การเก็งกำไรที่ดินและการถือครองเพื่อเป็นมรดก⁴

การแก้ไขปัญหาที่ดินที่ถูกทิ้งร้างจากการถือครองที่ดิน และปล่อยที่ดินทิ้งร้างหรือไม่มีการใช้ประโยชน์ได้ถูกนำมาเป็นประเด็นหลักที่สำคัญประเด็นหนึ่ง เพื่อให้มีการนำที่ดินมาใช้ประโยชน์อย่างเหมาะสมให้เป็นไปตามศักยภาพของที่ดินและสมรรถนะของดิน ภายใต้นโยบายและแผนการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินของประเทศ (พ.ศ. 2566 - 2580) ด้านที่ 2 : การใช้ที่ดินและทรัพยากรดินให้เกิดประโยชน์สูงสุด⁵ ซึ่งพบว่า กรอบการบริหารจัดการเพื่อแก้ไขประเด็นปัญหาที่ดินที่ถูกทิ้งร้างหรือไม่ได้ใช้ประโยชน์นี้ยังมิได้มีการกำหนดนิยามเพื่อการบริหารจัดการอย่างชัดเจน มีเพียงการดำเนินการเพื่อแก้ไขปัญหาที่เป็นไปตามเจตนารมณ์ของกฎหมายแต่ละฉบับ หรือตามภารกิจของหน่วยงานนั้น ๆ ทำให้ข้อมูลที่จะนำมาใช้เพื่อการบริหารจัดการสำหรับการกำหนดนโยบาย แนวทาง และมาตรการในการแก้ไขปัญหาที่ดินที่ถูกทิ้งร้างขาดความชัดเจน แม่นยำ ถูกต้อง และน่าเชื่อถือ ที่จะนำมาใช้เป็นกรอบการบริหารจัดการในภาพรวมของประเทศ เพื่อปิดข้อสงสัยของสังคมและเกิดประโยชน์สูงสุดต่อการใช้ประโยชน์ที่ดิน

ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2565⁶ สำนักงานคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ (สคทช.) ในฐานะหน่วยงานที่มีหน้าที่หลักในการกำหนดนโยบายและแผนการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินของประเทศได้มีการดำเนินการในประเด็นเรื่องการแก้ไขปัญหาที่ดินที่ถูกทิ้งร้างหรือไม่ได้ใช้ประโยชน์เพื่อให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ของนโยบายและแผนฯ (พ.ศ. 2566 - 2580) ภายใต้ประเด็นนโยบายด้านที่ 2 ตัวชี้วัด “สัดส่วนของที่ดินที่ถูกทิ้งร้างหรือไม่ได้ใช้ประโยชน์ (ลดลง)” โดยได้ดำเนินการศึกษานิยาม “ที่ดินที่ถูกทิ้งร้างหรือไม่ได้ใช้ประโยชน์” เพื่อการบริหารจัดการ โดยมุ่งหมายที่จะบริหารจัดการที่ดินที่มีผู้ครอบครองอยู่ก่อนแล้ว เพื่อให้มีการนำที่ดินมาใช้ให้เกิดประโยชน์สูงสุด ซึ่งมิได้มีเจตนาที่จะกำหนดให้ขัดหรือแย้งต่อกฎหมายดังนั้น ในการกำหนดกรอบนิยามที่ดินที่ถูกทิ้งร้างหรือไม่ได้ใช้ประโยชน์ ภายใต้การศึกษานี้ จึงอยู่บนกรอบของหลักการที่กำหนดไว้ในกฎหมายที่มีการระบุขอบเขต นิยาม เพื่อใช้ในการบริหารจัดการตามเจตนารมณ์ของกฎหมายนั้น ๆ มาเป็นพื้นฐานในการออกแบบนิยาม โดยพิจารณาถึงประเภทของที่ดิน ลักษณะหรือสภาพของการไม่ใช้ประโยชน์ที่ดิน และระยะเวลาที่ปล่อยทิ้งไว้ไม่ทำประโยชน์ ซึ่งได้ร่างนิยาม “ที่ดินที่ถูกทิ้งร้าง” เพื่อการบริหารจัดการ คือ

“ที่ดินที่ถูกทิ้งร้าง” หมายความว่า ที่ดินของรัฐหรือที่ดินที่เอกชนมีกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองถูกทอดทิ้งไม่ทำประโยชน์ตามควรแก่สภาพเป็นระยะเวลาห้าปีติดต่อกัน แต่ไม่รวมที่ดินที่ได้กำหนดให้เป็นพื้นที่เพื่อรักษาระบบนิเวศหรือป้องกันบรรเทาภัยธรรมชาติหรือพื้นที่ยกเว้นอื่น ๆ ตามที่คณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติกำหนด

ทั้งนี้ เพื่อขยายความนิยามให้มีความชัดเจนยิ่งขึ้น จึงได้มีการกำหนดความหมายของถ้อยคำในนิยาม ได้แก่

“ทอดทิ้งไม่ทำประโยชน์” หมายความว่า เจ้าของหรือผู้ครอบครองปล่อยให้ที่ดินรกร้างไม่มีแผนการใช้ที่ดิน หรือใช้ที่ดินเพียงบางส่วนเพียงเพื่อเป็นการแสดงสิทธิในที่ดิน

“พื้นที่เพื่อรักษาระบบนิเวศ” หมายความว่า พื้นที่ที่กำหนดไว้เพื่อสงวนหรืออนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติ ตามกฎหมายว่าด้วยการป่าไม้ กฎหมายว่าด้วยอุทยานแห่งชาติ กฎหมายว่าด้วยสงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า กฎหมายว่าด้วยการส่งเสริมการบริหารจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่ง และกฎหมายว่าด้วยความหลากหลายทางชีวภาพ เขตอนุรักษ์และพื้นที่คุ้มครองสิ่งแวดล้อมตามกฎหมายว่าด้วยการส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ ผังน้ำตามกฎหมายว่าด้วยทรัพยากรน้ำ ผังกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดิน ประเภทอนุรักษ์สภาพแวดล้อม ประเภทที่โล่งเพื่อนันทนาการและการรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม และประเภทที่สงวนเพื่อนันทนาการและการรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม ตามกฎหมายว่าด้วยการผังเมือง ตลอดจนพื้นที่เพื่อรักษาระบบนิเวศตามที่กำหนดไว้ในกฎหมายอื่น

“พื้นที่ยกเว้นอื่น ๆ ตามที่คณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติกำหนด” หมายความว่า ที่ดินที่ถูกทิ้งร้างที่ไม่อยู่ในความหมายของคำว่าพื้นที่เพื่อรักษาระบบนิเวศที่กำหนดไว้ข้างต้น ซึ่งคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติกำหนดให้มีวิธีการบริหารจัดการไว้อย่างเฉพาะเจาะจง หรือให้ถือว่าไม่เป็นที่ดินที่ถูกทิ้งร้างตามนิยามนี้

ทั้งนี้ จากการดำเนินการศึกษา พบว่า หน่วยงานที่มีการสำรวจและจัดเก็บข้อมูลที่ดินที่ถูกทิ้งร้างเพื่อประโยชน์ในการปฏิบัติงานตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายกำหนด ดังนี้

กระทรวงมหาดไทย   ข้อมูลที่ดินที่ทอดทิ้งไม่ทำประโยชน์หรือปล่อยให้เป็นที่รกร้างว่างเปล่า ตามนัยมาตรา 6 แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน และระเบียบกระทรวงว่าด้วยการดำเนินการเกี่ยวกับที่ดินที่ถูกทอดทิ้งไม่ทำประโยชน์หรือปล่อยให้เป็นที่รกร้างว่างเปล่าให้ตกเป็นของรัฐ พ.ศ. 2522

องค์กรปกครองท้องถิ่น  ข้อมูลการจัดเก็บภาษีที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้างที่ทิ้งไว้ว่างเปล่าหรือไม่ทำประโยชน์ตามควรแก่สภาพ ตามพระราชบัญญัติภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. 2562

นายอำเภอท้องที่    ข้อมูลนาที่ทิ้งว่าง หรือไม่ได้ทำประโยชน์อย่างอื่น หรือทำประโยชน์ เพียงเล็กน้อยไม่สมควรแก่สภาพของที่ดิน ตามมาตรา 55 แห่งพระราชบัญญัติการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2524

กรมพัฒนาที่ดิน     ข้อมูลพื้นที่ทิ้งร้าง ตามภารกิจในการพัฒนาที่ดินที่ถูกทิ้งร้าง เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในการใช้ที่ดินให้เกิดความคุ้มค่า โครงการสำรวจจำแนกพื้นที่ทิ้งร้าง

ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2566⁷ สคทช. ได้เดินหน้าขับเคลื่อนการจัดเก็บข้อมูลที่ดินที่ถูกทิ้งร้างหรือไม่ได้ใช้ประโยชน์ของประเทศ เพื่อให้ได้มาซึ่งข้อมูลพื้นฐานที่ดินที่ถูกทิ้งร้างฯ ในภาพรวมของประเทศ ณ ปัจจุบัน โดยได้ดำเนินการรวบรวมข้อมูลจาก 2 ประเภท คือ 1) ข้อมูลที่ดินที่ถูกทิ้งร้างหรือไม่ได้ใช้ประโยชน์จากหน่วยงานที่มีการจัดเก็บข้อมูล ณ ปัจจุบัน โดยได้ดำเนินการประสานหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ได้แก่ กรมที่ดิน กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ (กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา) กรมการปกครอง และกรมพัฒนาที่ดิน และ 2) ข้อมูลที่ดินในความดูแลและการใช้ประโยชน์จากหน่วยงานของรัฐที่มีที่ดินในครอบครอง ได้แก่ กรมป่าไม้ กรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืช กรมทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่ง กรมพัฒนาที่ดิน กรมธนารักษ์ กรมที่ดิน สำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม กรมพัฒนาสังคมและสวัสดิการ และกรมส่งเสริมสหกรณ์ ซึ่งจากการดำเนินการ พบว่า ข้อมูลการจัดเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างของ อปท. ตามพระราชบัญญัติภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. 2562 ที่มีการรายงานข้อมูลผ่านโปรแกรมแผนที่ภาษีและทะเบียนทรัพย์สิน (LTAX) ของกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นนั้น มีความพร้อมและขอบเขตข้อมูลครอบคลุมมากที่สุด ณ ปัจจุบันที่สามารถนำมาพัฒนาและจัดทำเป็นชุดข้อมูลที่ดินที่ถูกทิ้งร้างหรือไม่ได้ใช้ประโยชน์ของประเทศ ดังนั้น ในระยะแรกจึงได้พิจารณาใช้ข้อมูลดังกล่าวเป็นข้อมูลฐาน (baseline data) ที่ดินที่ถูกทิ้งร้างฯ เพื่อบริหารจัดการการใช้ประโยชน์ที่ดินให้เกิดประสิทธิภาพตามกรอบนโยบาย โดยได้มีการวางแนวทางการพัฒนากลไกการขับเคลื่อนการจัดเก็บข้อมูลที่ดินที่ถูกทิ้งร้างหรือไม่ได้ใช้ประโยชน์ตามคำนิยามเบื้องต้น จากการดำเนินการประกอบด้วย 2 ส่วน คือ (1) การสำรวจการใช้หรือไม่ใช้ประโยชน์ที่ดินเป็นการทั่วไป และ (2) การพิจารณาจำแนกข้อมูลที่ดินที่ถูกทิ้งร้างฯ โดยดำเนินการสำรวจ รวบรวม และจัดเก็บข้อมูลดังกล่าว และนำมาพิจารณาในภาพรวมของประเทศโดยอาศัยเทคโนโลยีการอ่านภาพถ่ายทางดาวเทียมมาเป็นเครื่องมือสนับสนุนที่ช่วยในการบริหารจัดการข้อมูล

การดำเนินการขับเคลื่อนเพื่อแก้ไขปัญหาที่ดินที่ถูกทิ้งร้างหรือไม่ได้ใช้ประโยชน์ แบ่งเป็น 2 ระยะหลัก คือ

ระยะเริ่มต้น : สำรวจการใช้ประโยชน์ที่ดินของรัฐที่อยู่ในความรับผิดชอบของแต่ละหน่วยงาน เพื่อให้ทราบถึงลักษณะการใช้หรือการอนุญาตให้ใช้ประโยชน์ แผนการใช้ประโยชน์ในอนาคต ตลอดจนพื้นที่ที่ไม่มีการทำประโยชน์ตามควรแก่สภาพ และระยะเวลาที่ปล่อยไว้ไม่ทำประโยชน์ เพื่อเป็นข้อมูลในการจำแนกและจัดทำข้อมูลที่ดินที่ถูกทิ้งร้างต่อไป

ระยะยาว : 1. สำรวจข้อมูลการใช้หรือไม่ใช้ประโยชน์ที่ดินตามช่วงเวลาที่กำหนดด้วยการอ่านภาพถ่ายดาวเทียม โดยมีหน่วยงานวิเคราะห์ภาพถ่ายดาวเทียม เช่น สำนักงานพัฒนาเทคโนโลยีอวกาศและภูมิสารสนเทศ (องค์การมหาชน) หรือ GISTDA และกรมพัฒนาที่ดิน เป็นต้น เพื่อจำแนกพื้นที่ที่ไม่มีการใช้ประโยชน์หรือไม่มีการเปลี่ยนแปลงมาเป็นเวลานาน และบ่งชี้ประเภทพื้นที่ดังกล่าว (ที่ดินของรัฐหรือเอกชน) และรายงานผลต่อหน่วยงานกลางก่อนนำเสนอต่อ คทช. เพื่อใช้เป็นข้อมูลประกอบการตัดสินใจสำหรับการบริหารจัดการต่อไป

2. นโยบายการส่งเสริมและกระตุ้นให้เกิดการใช้ประโยชน์ที่ดิน ที่มุ่งเน้นการกำหนดนโยบายจูงใจเป็นหลัก เช่น การลดหรือยกเว้นภาษีหากมีผลดีต่อสิ่งแวดล้อม การส่งเสริมการปลูกต้นไม้ เพื่อสร้างมูลค่าเพิ่มให้ที่ดินและการสร้างรายได้ มาตรการทางการเงินและการลงทุน เป็นต้น และการกำหนดนโยบายบังคับ โดยใช้บังคับกฎหมายที่มีอยู่เท่าที่จำเป็น เช่น การจัดเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างตามพระราชบัญญัติภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. 2562 การยื่นคำร้องขอให้ศาลสั่งเพิกถอนหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดิน การให้ส่งคืนที่ดินของรัฐที่ไม่ได้ใช้ประโยชน์หรือใช้ประโยชน์ผิดวัตถุประสงค์ เป็นต้น

3. การบริหารจัดการที่ดินที่ถูกทิ้งร้าง โดยการนำที่ดินที่ถูกทิ้งร้างมาบริหารจัดการเพื่อให้ผู้ประสงค์จะทำประโยชน์เช่าต่อผ่านตัวกลาง เช่น สถาบันบริหารจัดการธนาคารที่ดิน (องค์การมหาชน) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือหน่วยงานของรัฐที่รับผิดชอบที่ดินนำที่ดินของรัฐออกให้ผู้ประสงค์จะใช้ประโยชน์ เช่า รวมถึงการพัฒนาศักยภาพของพื้นที่และการพัฒนาเมือง

อย่างไรก็ตาม สคทช. มุ่งเดินหน้าขับเคลื่อนการแก้ไขประเด็นปัญหาที่ดินที่ถูกทิ้งร้างหรือไม่ได้ใช้ประโยชน์ภายใต้กรอบนโยบายและแผนฯ เพื่อรวบรวมและจัดทำชุดข้อมูลพื้นฐานที่ดินที่ถูกทิ้งร้างหรือไม่ได้ใช้ประโยชน์ในภาพรวมของประเทศที่มีความครอบคลุมและสมบูรณ์ ทั้งนี้ การดำเนินการต้องดำเนินการควบคู่ไปกับการสร้างการรับรู้และเข้าใจให้กับประชาชน ซึ่งนับเป็นสิ่งสำคัญในเจตนาของการดำเนินการนี้ที่มิได้มีเจตนาลิดรอนสิทธิของประชาชนหรือต้องการยึดคืนที่ดินเหล่านั้นกลับมาเป็นที่ดินของรัฐแต่อย่างใด แต่เป็นเพียงแนวนโยบายในการส่งเสริมหรือกระตุ้นให้เกิดการใช้ประโยชน์ที่ดินอย่างเหมาะสมและเต็มศักยภาพ ซึ่งเป็นความท้าทายของภาครัฐในการสร้างแรงจูงใจให้กับประชาชน ได้เล็งเห็นถึงผลประโยชน์จากการใช้ประโยชน์ที่ดินซึ่งเป็นทรัพย์สินที่มีอยู่ในมือแทนการทิ้งไว้ว่างเปล่าหรือไม่ใช้ประโยชน์ บนข้อมูลทางเลือกการใช้ประโยชน์พื้นที่ในหลากหลายรูปแบบ ตลอดจนโอกาสและศักยภาพทั้งภายในและนอกประเทศ เพื่อการบริหารจัดการเชิงนโยบายที่สัมฤทธิ์ผลต่อไป

อ้างอิง

¹ นักวิเคราะห์นโยบายและแผนชำนาญการ รักษาการในตำแหน่งนักวิเคราะห์นโยบายและแผนชำนาญการพิเศษ กองยุทธศาสตร์และแผนงาน สำนักงานคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ

² นักวิเคราะห์นโยบายและแผนปฏิบัติการ กองยุทธศาสตร์และแผนงาน สำนักงานคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ

³ นักวิเคราะห์นโยบายและแผน กองยุทธศาสตร์และแผนงาน สำนักงานคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ

⁴ ดวงมณี เลาวกุล. (2556). การกระจุกตัวของความมั่งคั่งในสังคมไทย. อ้างถึงใน ผาสุก พงษ์ไพจิตร. (2565). รายงานวิจัยฉบับสมบูรณ์ โครงการสู่สังคมไทยเสมอหน้า การศึกษาโครงสร้างความมั่งคั่ง และโครงสร้างอำนาจเพื่อการปฏิรูป, บทที่ 2.

⁵ นโยบายและแผนการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินของประเทศ (พ.ศ. 2566 - 2580), ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 140 ตอนพิเศษ 32 ง (10 กุมภาพันธ์ 2566).

⁶ สำนักงานคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ (2565). รายงานฉบับสมบูรณ์ (Final Report) โครงการจัดทำแผนปฏิบัติการด้านการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินของประเทศ (พ.ศ. 2566 - 2570).

⁷ สำนักงานคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ. (2566). รายงานฉบับสมบูรณ์ ฉบับร่าง (Draft Final Report) โครงการขับเคลื่อนนโยบายและแผนการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินของประเทศไปสู่การปฏิบัติ.