ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายต่อการแก้ไขปัญหาเร่งด่วน กรณีการทับซ้อนการใช้ประโยชน์ที่ดิน โดยเฉพาะพื้นที่อยู่อาศัย พื้นที่ทำกิน พื้นที่ทางวัฒนธรรม และพื้นที่ทางจิตวิญญาณ

ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายต่อการแก้ไขปัญหาเร่งด่วน กรณีการทับซ้อนการใช้ประโยชน์ที่ดิน โดยเฉพาะพื้นที่อยู่อาศัย พื้นที่ทำกิน พื้นที่ทางวัฒนธรรม และพื้นที่ทางจิตวิญญาณเป็นส่วนหนึ่งของแผนปฏิบัติการด้านการส่งเสริมการอยู่ร่วมกันภายใต้สังคมพหุวัฒนธรรมในประเทศไทย (พ.ศ. 2566 – 2570) ซึ่งสำนักงานสภาความมั่นคงแห่งชาติ (สมช.) จัดทำขึ้น และสภาความมั่นคงแห่งชาติพิจารณาให้ความเห็นชอบแล้ว เมื่อวันที่ 10 สิงหาคม 2565 เพื่อให้หน่วยงานและทุกภาคส่วนที่เกี่ยวข้องบูรณาการการดำเนินงานร่วมกัน เพื่อให้การบริหารจัดการปัญหาที่ดินและปัญหาที่เกี่ยวข้องเกิดผลอย่างเป็นรูปธรรม สอดคล้องกับรูปแบบวิถีชีวิต วัฒนธรรม และภูมิสังคม อันจะนำมาสู่ความมั่นคงของชาติและประโยชน์สุขที่ยั่งยืนของประชาชน

จากการศึกษาข้อมูล ข้อเท็จจริง กฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ และมติคณะรัฐมนตรี รวมถึงการรับฟังความคิดเห็นจากภาคส่วนต่าง ๆ โดยเฉพาะผู้แทนกลุ่มชาติพันธุ์จากทั้ง 4 ภูมิภาคทั่วประเทศ เพื่อขับเคลื่อนการดำเนินการภายใต้แผนปฏิบัติการด้านการส่งเสริมการอยู่ร่วมกันภายใต้สังคมพหุวัฒนธรรมในประเทศไทย (พ.ศ. 2566 – 2570) ของ สมช. พบว่า ปัญหาการทับซ้อนการใช้ประโยชน์ที่ดิน โดยเฉพาะพื้นที่อยู่อาศัย พื้นที่ทำกิน พื้นที่ทางวัฒนธรรม และพื้นที่ทางจิตวิญญาณ เป็นปัญหาสำคัญที่สมควรเร่งรัดการแก้ปัญหาเพื่อป้องกันการเกิดเป็นความขัดแย้งรุนแรงที่ส่งผลกระทบต่อความมั่นคงของชาติในอนาคต นำมาสู่การจัดทำข้อเสนอแนะเชิงนโยบายที่วางอยู่บนกรอบแนวคิดที่สำคัญใน 5 มิติ ได้แก่ มิติการใช้ประโยชน์ของประเภทที่ดินในแต่ละพื้นที่ มิติการบูรณาการกลไกการปฏิบัติระหว่างส่วนราชการ มิติการเพิ่มประสิทธิภาพการดำเนินการของภาครัฐ มิติการสร้างความเข้าใจ/การมีส่วนร่วมกับทุกภาคส่วน และมิติการบริหารจัดการความขัดแย้ง

กลุ่มชาติพันธุ์ เป็นคำที่มีการให้นิยามไว้อย่างหลากหลาย ซึ่งหนึ่งในนิยามที่ถูกใช้ทำความเข้าใจในประเด็นนี้ ได้กำหนดนิยามกลุ่มชาติพันธุ์ไว้ หมายถึง “กลุ่มคนหรือชุมชนที่อยู่อาศัยในพื้นที่ใดหรือบริเวณใดต่อเนื่องมาอย่างยาวนาน รวมถึงมีการสืบทอดแบบแผนอัตลักษณ์ และการสั่งสมทางวัฒนธรรม ภาษา วิถีชีวิต ภูมิปัญญา ขนบธรรมเนียมประเพณี และความเชื่อตามจารีต ตลอดจนมีสำนึกในความเป็นกลุ่มชาติพันธุ์และประวัติศาสตร์ของกลุ่มชาติพันธุ์ร่วมกัน”¹ นอกจากนี้ ศูนย์มานุษยวิทยาสิรินธร (องค์การมหาชน) กระทรวงวัฒนธรรม ได้จำแนกกลุ่มชาติพันธุ์ของประเทศไทย โดยใช้ชื่อเรียกตัวเองของกลุ่มชาติพันธุ์ (มิติทางวัฒนธรรม) เป็นเกณฑ์ในการจำแนก ผสานกับแนวทางการบริหารจัดการของหน่วยงานภาครัฐ ซึ่งสามารถแบ่งกลุ่มชาติพันธุ์ออกเป็น 4 กลุ่ม ได้แก่²

1. กลุ่มชาติพันธุ์ที่อาศัยอยู่บนพื้นที่สูง ปัจจุบันที่สำรวจได้มีจำนวน 18 กลุ่ม ได้แก่ ปกาเกอะญอ ม้ง จีนยูนนาน อิ้วเมี่ยน ลีซู ลาหู่ อ่าข่า ลัวะ (ละเวือะ) ลัวะ (มัล ปรัย) ขมุ คะฉิ่น ดาราอาง ปะโอ โพล่ง กะยัน กะแย ละว้า และอาเคอะ ซึ่งมักตั้งถิ่นฐานอยู่ตามเทือกเขา และบนพื้นที่สูงทางภาคเหนือและภาคตะวันตกของประเทศ
2. กลุ่มชาติพันธุ์ที่อาศัยบนพื้นที่ราบ ปัจจุบันที่สำรวจได้มีจำนวน 37 กลุ่ม ได้แก่ มอญ ไททรงดำ ไทขึน ไทยพวน ไทยวน ลาวครั่ง ลาวเวียง บรู โซ่ละวืง โอก๋อง ชะโอจ ญัฮกุร ไทโย้ย เวียดนาม บีซู กะซอง กะเลิง ไทลื้อ ไทใหญ่ ไทยอง ไตหย่า ผู้ไท ลาวแง้ว ไทแสก ปลัง ก่อ (อึมปี) กูย ญ้อ ขแมร์ลือ เยอ ชอง มลายู โส้ ไทโคราช ไทเบิ้ง ซำเร และจีน ส่วนใหญ่อาศัยอยู่บริเวณที่ราบลุ่มที่เหมาะแก่การเพาะปลูก และมีวิถีชีวิตกลมกลืนกับคนไทยโดยทั่วไป
3. กลุ่มชาติพันธุ์ที่ตั้งถิ่นฐานตามหมู่เกาะหรือทะเลชายฝั่ง ปัจจุบันที่สำรวจได้มีจำนวน 3 กลุ่ม ได้แก่ มอแกน มอแกลน และอูรักลาโวยจ ซึ่งมีวิถีชีวิตอยู่ทั้งบนเกาะและในทะเล โดยประกอบอาชีพประมงเป็นหลัก
4. กลุ่มชาติพันธุ์ที่อาศัยอยู่ในพื้นที่ป่า ปัจจุบันที่สำรวจได้มีจำนวน 2 กลุ่ม ได้แก่ มานิ มละบริ เป็นกลุ่มชาติพันธุ์ที่มีลักษณะทางวัฒนธรรมเฉพาะที่เรียกว่า วัฒนธรรมหาของป่า – ล่าสัตว์ (hunter – gatherer culture) โดยเป็นกลุ่มชาติพันธุ์สุดท้ายในประเทศไทยที่ยังคงลักษณะเฉพาะในการเก็บหาพืชพรรณธรรมชาติในการอุปโภคบริโภค ล่าสัตว์ ไม่มีการเพาะปลูก เลี้ยงสัตว์ หรือเก็บกักตุนอาหาร ดำรงชีวิตด้วยการเคลื่อนย้ายที่อยู่อาศัยไปตามความสมบูรณ์ของทรัพยากร

ปัจจุบันภาครัฐมีมติคณะรัฐมนตรีสำคัญที่เกี่ยวข้องกับการส่งเสริมและแก้ไขปัญหากลุ่มชาติพันธุ์ที่มีผลใช้บังคับอยู่ ได้แก่ มติคณะรัฐมนตรีว่าด้วยเรื่องแนวทางการฟื้นฟูวิถีชีวิตชาวเล เมื่อวันที่ 2 มิถุนายน 2553 และมติคณะรัฐมนตรีว่าด้วยเรื่องแนวนโยบายในการฟื้นฟูวิถีชีวิตชาวกะเหรี่ยง เมื่อวันที่ 3 สิงหาคม 2553 ซึ่งทั้งสองมติคณะรัฐมนตรีนี้เป็นความพยายามของภาครัฐในการพัฒนาแนวทางคุ้มครองกลุ่มชาติพันธุ์โดยเลือกกลุ่มชาติพันธุ์นำร่อง 2 กลุ่มที่มีความเปราะบาง คือ กลุ่มชาติพันธุ์กะเหรี่ยงและกลุ่มชาติพันธุ์ชาวเล มาเป็นต้นแบบในการใช้มิติวัฒนธรรมเป็นแนวทางในการส่งเสริมและคุ้มครองวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ รวมถึงมติคณะรัฐมนตรีว่าด้วยเรื่องหลักเกณฑ์การกำหนดสถานะและสิทธิของบุคคลที่อพยพเข้ามาและอยู่อาศัยมานาน เมื่อวันที่ 26 มกราคม 2564 ซึ่งมีวัตถุประสงค์เพื่อแก้ไขปัญหาสถานะและสิทธิของกลุ่มชาติพันธุ์ที่เข้ามาอยู่อาศัยในประเทศไทยเป็นเวลานานให้สามารถดำรงชีวิตได้อย่างปกติสุข และสอดคล้องกับหลักสิทธิมนุษยชนโดยคณะรัฐมนตรีได้มีมติรับรองสถานะให้อาศัยอยู่ถาวรในประเทศไทยไว้แล้วรวมทั้งสิ้น 19 กลุ่มชาติพันธุ์

อย่างไรก็ตาม เพื่อให้การบริหารจัดการและแก้ไขปัญหาการใช้ประโยชน์ที่ดินของกลุ่มชาติพันธุ์เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น สมช. ได้กำหนดข้อเสนอแนะเชิงนโยบายต่อการแก้ไขปัญหาเร่งด่วน กรณีการทับซ้อนการใช้ประโยชน์ที่ดิน โดยเฉพาะพื้นที่อยู่อาศัย พื้นที่ทำกิน พื้นที่ทางวัฒนธรรม และพื้นที่ทางจิตวิญญาณ ประกอบด้วยมาตรการระยะสั้น ระยะกลาง และระยะยาว โดยให้ความสำคัญกับการขับเคลื่อนการปฏิบัติภายใต้มติคณะรัฐมนตรีที่มีผลใช้บังคับอยู่ในปัจจุบันเป็นลำดับแรก และได้รวบรวมกลไกที่ได้รับการปรับปรุงและจัดตั้งขึ้นใหม่ภายใต้กฎหมายของแต่ละหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง โดยมีรายละเอียดดังตารางที่ 1

นอกจากมาตรการดำเนินการตามข้อเสนอแนะเชิงนโยบายทั้งในระยะสั้น ระยะกลาง และระยะยาว ตามที่กล่าวมาข้างต้นแล้ว สมช. ยังได้กำหนดให้มีแนวทางที่หน่วยงานที่เกี่ยวข้องต้องดำเนินการคู่ขนานพร้อมกันไปอย่างต่อเนื่อง ไว้ 4 แนวทางหลัก ประกอบด้วยการบูรณาการกลไกการปฏิบัติระหว่างส่วนราชการในการแก้ไขปัญหาและพัฒนาพื้นที่ การนำเทคโนโลยีมาใช้เพื่อพัฒนาประสิทธิภาพการดำเนินงาน การประชาสัมพันธ์ให้ประชาชนและภาคส่วนต่าง ๆ ทราบข้อมูลการดำเนินโครงการ ประโยชน์และผลที่จะได้รับจากโครงการและนโยบายของภาครัฐ และการบริหารจัดการความขัดแย้ง

จะเห็นได้ว่า ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายต่อการแก้ไขปัญหาเร่งด่วน กรณีการทับซ้อนการใช้ประโยชน์ที่ดิน โดยเฉพาะพื้นที่อยู่อาศัย พื้นที่ทำกิน พื้นที่ทางวัฒนธรรม และพื้นที่ทางจิตวิญญาณ ในฐานะส่วนหนึ่งของแผนปฏิบัติการด้านการส่งเสริมการอยู่ร่วมกันภายใต้สังคมพหุวัฒนธรรมในประเทศไทย (พ.ศ. 2566 – 2570) ของ สมช. มีส่วนที่ถูกระบุให้อยู่ในความรับผิดชอบของ สคทช. ทั้งในมาตรการระยะสั้น ระยะกลาง และระยะยาว ซึ่งถือว่ามีความสอดคล้องกับกรอบทิศทางหลักเชิงนโยบายที่กำหนดไว้ในนโยบายและแผนการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินของประเทศ (พ.ศ. 2566 – 2580) โดยในระยะต่อไป สคทช. คงจะได้ให้ความสำคัญกับการกำหนดทิศทางเชิงนโยบายในการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินของประเทศโดยคำนึงถึงบริบทความหลากหลายทางวัฒนธรรมมากขึ้น และพิจารณารูปแบบการบริหารจัดการเพื่อมุ่งเน้นการกระจายการถือครองที่ดินอย่างเป็นธรรม ทั่วถึง เสมอภาค และไม่เลือกปฏิบัติ เพื่อส่งเสริมให้เกิดการใช้ประโยชน์ที่ดินให้เหมาะสมตามศักยภาพของพื้นที่และภูมิสังคม ด้วยการมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วนอย่างมีนัยสำคัญและเป็นรูปธรรมมากยิ่งขึ้นต่อไป

อ้างอิง

¹ รายงานการพิจารณาศึกษา เรื่อง “แนวทางการแก้ไขปัญหาการละเมิดสิทธิมนุษยชนและการลอบประทุษร้ายประชาชน” ของคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาศึกษาและแก้ไขปัญหาการละเมิดสิทธิมนุษยชน และการลอบประทุษร้ายประชาชน สภาผู้แทนราษฎร อ้างถึงใน สำนักงานสภาความมั่นคงแห่งชาติ. ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายต่อการแก้ไขปัญหาเร่งด่วน กรณี การทับซ้อนการใช้ประโยชน์ที่ดิน โดยเฉพาะพื้นที่อยู่อาศัย พื้นที่ทำกิน พื้นที่ทางวัฒนธรรม และพื้นที่ทางจิตวิญญาณ, หน้า 17.

² สำนักงานสภาความมั่นคงแห่งชาติ. ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายต่อการแก้ไขปัญหาเร่งด่วน กรณีการทับซ้อนการใช้ประโยชน์ที่ดิน โดยเฉพาะพื้นที่อยู่อาศัย พื้นที่ทำกิน พื้นที่ทางวัฒนธรรม และพื้นที่ทางจิตวิญญาณ, หน้า 17-20.