สภาพปัญหาข้อจำกัดในปัจจุบันและทิศทางแนวโน้มในอนาคตของการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินของประเทศไทย

สภาพปัญหาข้อจำกัดในปัจจุบันและทิศทางแนวโน้มในอนาคตของการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินของประเทศไทย ...

สำนักงานคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ (สคทช.) ในฐานะหน่วยงานที่มีภารกิจในการเสนอแนะนโยบายและแผนการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินของประเทศ ขับเคลื่อนการดำเนินการตามมาตรการและแนวทางการกระจายการถือครองที่ดินอย่างเป็นธรรม และแก้ไขปัญหาเกี่ยวกับที่ดินของรัฐ รวมทั้งการติดตามประเมินผลการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินของประเทศ⁴ โดยที่ผ่านมา คทช. ได้กำหนดให้มีนโยบายและแผนการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินของประเทศ (พ.ศ. 2566 – 2580) ซึ่งคณะรัฐมนตรีให้ความเห็นชอบแล้วเมื่อวันที่ 22 พฤศจิกายน 2565 และประกาศใช้ในราชกิจจานุเบกษาแล้วเมื่อวันที่ 10 กุมภาพันธ์ 2566⁵ โดยมุ่งหวังให้เป็นกรอบนโยบายหลักในการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินของประเทศระยะ 15 ปี เพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดทั้งในด้านเศรษฐกิจ สังคม วัฒนธรรม สิ่งแวดล้อม และความมั่นคงของประเทศ สามารถแก้ไขปัญหาความเดือดร้อนของประชาชนและลดความเหลื่อมล้ำในสังคม ส่งผลให้การบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินเกิดการพัฒนาที่ยั่งยืนและมีคุณภาพ โดยบทความฉบับนี้ผู้เขียนจะนำเสนอข้อมูลเกี่ยวกับสภาพปัญหาและข้อจำกัดในปัจจุบันที่ส่วนหนึ่งได้ถูกระบุไว้ในนโยบายและแผนการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินของประเทศดังกล่าว เพื่อนำมาสู่การคาดการณ์ทิศทางและแนวโน้มในอนาคตของการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินของประเทศไทย⁶ ซึ่งจะทำให้ทุกภาคส่วนเกิดความเข้าใจสถานการณ์ด้านที่ดินและทรัพยากรดินของประเทศในภาพรวม สำหรับเป็นข้อมูลเบื้องต้นในการร่วมกันกำหนดแนวทางในการดำเนินการและบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินที่มีอยู่อย่างจำกัดให้เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพมากที่สุดในอนาคตต่อไป

ในอดีตที่ผ่านมาการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินของประเทศไทยมีปัญหาหลายประการ เช่น ปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ การใช้ประโยชน์ที่ดินไม่เหมาะสมและตรงตามศักยภาพของพื้นที่ ความเหลื่อมล้ำและไม่เป็นธรรมในการกระจายการถือครองที่ดิน การขาดความอุดมสมบูรณ์ของทรัพยากรดิน การชะล้างพังทลายของดิน รวมถึงปัญหาด้านการบริหารจัดการที่ไม่เป็นเอกภาพ แม้ว่าต่อมาจะได้กำหนดให้มีคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ (คทช.) ขึ้นมาแล้วก็ตาม แต่สถานการณ์และสภาพปัญหาที่เกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินของประเทศก็ยังไม่ได้เปลี่ยนแปลงไปจากเดิมมากนัก โดยในนโยบายและแผนการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินของประเทศ (พ.ศ. 2566 – 2580) ได้ระบุประเด็นปัญหาหลักของการใช้ที่ดินและทรัพยากรดินในภาพรวมของประเทศไว้ทั้งสิ้น 7 ประเด็นปัญหาหลัก ประกอบด้วย (1) การสงวนและคุ้มครองที่ดินของรัฐ (2) การใช้ประโยชน์ที่ดินของประเทศ (3) ปัญหาเกี่ยวกับทรัพยากรดิน (4) ปัญหาด้านการบริหารจัดการที่ดินของประเทศ (5) สถานการณ์ด้านทรัพยากรน้ำ (6) ความต้องการใช้พลังงาน และ (7) การเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุของประเทศ⁷

สภาพปัญหาและข้อจำกัดในปัจจุบันของการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดิน

จากประเด็นปัญหาหลักที่ถูกระบุไว้ในนโยบายและแผนการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินของประเทศ (พ.ศ. 2566 – 2580) ดังที่กล่าวมาข้างต้น สามารถนำมาจัดกลุ่มประเด็นปัญหาและสาเหตุของปัญหาและข้อจำกัดที่เกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินของประเทศไทย ได้ดังนี้

1. สภาพปัญหาและข้อจำกัดของการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดิน
   1. ความเหลื่อมล้ำและไม่เป็นธรรมในการเข้าถึงที่ดิน ประเทศไทยประสบปัญหาความเหลื่อมล้ำในการถือครองที่ดินและทรัพย์สินต่าง ๆ ตามระดับของรายได้ที่แตกต่างกัน โดยยุทธศาสตร์กรมป่าไม้ ระยะ 20 ปี (พ.ศ. 2560 - 2579) ระบุว่า การกระจายการถือครองที่ดินในประเทศไทยยังไม่เหมาะสมและเป็นธรรม ประกอบกับผลการสำรวจภาวะเศรษฐกิจและสังคมของครัวเรือน พ.ศ. 2556 – 2562 โดยสำนักงานสถิติแห่งชาติ พบว่า ความเหลื่อมล้ำในการถือครองทรัพย์สินยังคงอยู่ในระดับสูง โดยการถือครองบ้าน ที่ดิน และสิ่งปลูกสร้างที่ใช้ประกอบธุรกิจ/เกษตร เป็นประเภททรัพย์สินที่มีความไม่เสมอภาคมากที่สุด และกลุ่มประชากร ร้อยละ 10 ที่มีรายได้สูงสุด มีส่วนแบ่งมูลค่าทรัพย์สินเฉลี่ยร้อยละ 34.7 ของมูลค่าสินทรัพย์รวม ในขณะที่กลุ่มประชากรที่มีรายได้น้อยที่สุด มีส่วนแบ่งมูลค่าทรัพย์สินเพียงร้อยละ 3.4 ของมูลค่าสินทรัพย์รวม ทำให้มีความแตกต่างระหว่างประชากรทั้งสองกลุ่มอยู่ที่ 10.2 เท่า⁸
   2. การกระจุกตัวของการถือครองที่ดิน เป็นประเด็นปัญหาที่นำไปสู่ความเหลื่อมล้ำในการถือครองที่ดินและการกระจายการถือครองที่ดินที่ไม่เสมอภาคกัน ซึ่งจากการศึกษาของดวงมณี เลาวกุล (2555) พบว่า ในปี พ.ศ. 2555 กลุ่มประชากรร้อยละ 10 ที่มีการถือครองที่ดินประเภทโฉนดที่ดินสูงสุดถือครองที่ดินกว่าร้อยละ 60 ของจำนวนที่ดินประเภทโฉนดที่ดินทั้งหมด ทำให้ความแตกต่างในการถือครองที่ดินในกลุ่มประชากรร้อยละ 10 ที่ถือครองที่ดินสูงสุดกับกลุ่มประชากรร้อยละ 10 ที่ถือครองที่ดินต่ำสุด มีความแตกต่างกันถึง 853.64 เท่า ทั้งนี้ ขนาดการถือครองที่ดินของผู้ที่ถือครองที่ดินมากที่สุด มีที่ดินรวมกันทั้งสิ้น 631,263 ไร่ ในขณะที่ประชากรร้อยละ 50 ถือครองที่ดินเฉลี่ยน้อยกว่า 1 ไร่⁹
   3. การไร้ที่ดินทำกิน ข้อมูลการขึ้นทะเบียนผู้ไร้ที่ดินทำกินของสำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม (ส.ป.ก.) ช่วงปี พ.ศ. 2557 – 2561 พบว่า มีผู้ขึ้นทะเบียนผู้ไร้ที่ดินทำกินประมาณ 823,000 ราย ส่วนใหญ่อยู่ในภาคตะวันออกเฉียงเหนือ ประมาณ 386,000 ราย (ร้อยละ 46.95) ส่วนภาคอื่นๆ มีผู้ขึ้นทะเบียนประมาณ 140,000 – 150,000 ราย¹⁰ โดยในเอกสารสรุปรายงานสถานการณ์ถือครองที่ดินและสาเหตุการสูญเสียที่ดินของเกษตรรายย่อยในประเทศไทย ได้สรุปประเภทของผู้ไร้ที่ดินทำกินไว้ 2 กลุ่ม คือ กลุ่มที่ 1 ไม่เคยมีที่ดินทำกินมาก่อน กรณีนี้เกิดจากพ่อแม่ ปู่ ย่า ตา ยาย ที่ยากจน ไม่มีที่ดินทำกินอยู่แล้วหรือมีที่ดินแต่ได้ยกให้ลูกคนอื่น ๆ หรือได้สูญเสียกรรมสิทธิ์ที่ดินไปก่อนหน้า และกลุ่มที่ 2 เคยมีที่ดินเป็นของตนเอง แต่มีการสูญเสียที่ดินภายหลัง¹¹ ทั้งนี้ ผลกระทบของการไร้ที่ดินทำกินหรือการสูญเสียที่ดินทำให้เกิดปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐอย่างที่เป็นปัญหาอยู่ในปัจจุบัน การอพยพย้ายถิ่นเข้าสู่เมือง การเช่าที่ดินเอกชน รวมถึงเกิดความเหลื่อมล้ำด้านรายได้
   4. การบุกรุกที่ดินของรัฐ เป็นปัญหาสืบเนื่องมาจากการไร้ที่ดินทำกินหรือการไม่มีที่ดินทำกินที่เพียงพอของประชาชน ซึ่งเป็นปัญหาที่สืบเนื่องมาจากปัญหาการกระจุกตัวของการถือครองที่ดินเอกชน และปัญหาความเหลื่อมล้ำและไม่เป็นธรรมในการกระจายการถือครองที่ดิน¹² ปัจจุบันมีการบุกรุกที่ดินของรัฐในที่ดินของรัฐหลายประเภท เช่น ป่าสงวนแห่งชาติ ที่อยู่ในความดูแลรับผิดชอบของกรมป่าไม้ ป่าอนุรักษ์ที่อยู่ในความรับผิดชอบของกรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืช ป่าชายเลน ที่อยู่ในความรับผิดชอบของกรมทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่ง ที่ดินสาธารณประโยชน์ ที่อยู่ในความรับผิดชอบของกรมที่ดิน เป็นต้น
   5. การทับซ้อนของแนวเขตที่ดินของรัฐ ประเทศไทยมีที่ดินของรัฐอยู่ประมาณร้อยละ 60 ของพื้นที่ประเทศ ซึ่งอยู่ภายใต้การบริหารจัดการโดยหน่วยงานของรัฐหลายหน่วยงานภายใต้อำนาจตามกฎหมายต่างฉบับกัน ทั้งนี้ หน่วยงานของรัฐต่างมีการกำหนดแนวเขตที่ดินของรัฐในช่วงเวลาที่แตกต่างกัน โดยมีการกำหนดแนวเขตที่ดินของรัฐบนแผนที่ในมาตราส่วนที่แตกต่างกัน ส่งผลให้เมื่อมีการนับรวมที่ดินของรัฐทุกประเภทแล้วมีพื้นที่รวมที่มากกว่าพื้นที่ประเทศไทย อีกทั้งในการกำหนดแนวเขตที่ดินของรัฐในแต่ละประเภทก็ยังมีการทับซ้อนกับที่ดินของเอกชนหรือที่ดินที่เป็นกรรมสิทธิ์ของประชาชนอีกด้วย
   6. การใช้ประโยชน์ไม่ตรงตามศักยภาพของที่ดิน ปัญหาเกี่ยวกับที่ดินที่มีการถือครองทั้งหน่วยงานของรัฐและประชาชน ได้แก่ การใช้ประโยชน์ที่ดินไม่ตรงตามศักยภาพของที่ดิน ซึ่งส่งผลให้เกิดการเสียโอกาสในการใช้ที่ดินให้เกิดประโยชน์สูงสุด ซึ่งบางปัญหาอาจเกิดจากการได้รับการจัดสรรจากรัฐแล้วทำประโยชน์ในที่ดินไม่ได้ โดยเกิดจากปัญหาของดินที่ไม่เหมาะสมกับการทำการเกษตร เช่น ดินแข็งเกินไป หรือเป็นดินทราย เป็นต้น
   7. การทิ้งร้างไม่ทำประโยชน์ในที่ดิน ผลการสำรวจที่ดินที่ถูกทิ้งร้างของประเทศไทย ในปี พ.ศ. 2561 โดยกรมพัฒนาที่ดิน พบว่ามีพื้นที่ทิ้งร้างทั้งประเทศรวม 6,340,429 ไร่ หรือร้อยละ 1.98 ของพื้นที่ทั้งประเทศ ซึ่งภาคตะวันออกเฉียงเหนือ มีที่ดินที่ถูกทิ้งร้างมากที่สุด 2,794,451 ไร่ ซึ่งมีแนวโน้มลดลงกว่า 2.1 ล้านไร่ หรือร้อยละ 25 เมื่อเทียบกับปี พ.ศ. 2556 แม้ว่าจะมีพระราชบัญญัติภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. 2562 เพื่อเป็นเครื่องมือหนึ่งในการแก้ไขปัญหานี้ก็ตาม แต่ก็ยังมีช่องโหว่ในการบังคับใช้กฎหมายอยู่หลายประการ ทำให้เกิดการเลี่ยงภาษีที่ส่งผลให้ภาครัฐสูญเสียรายได้¹³
   8. ปัญหาเกี่ยวกับทรัพยากรดิน สภาพปัญหาของทรัพยากรดินเกิดขึ้นทั้งจากธรรมชาติและจากการกระทำของมนุษย์ โดยกรณีสาเหตุเกิดจากธรรมชาตินั้นอาจจะเกิดขึ้นจากกรณีที่ทรัพยากรดินมีแร่ธาตุอาหารน้อยเกินไปหรือมีสภาพเป็นดินเปรี้ยวหรือดินเค็ม ส่วนกรณีสาเหตุเกิดจากการกระทำของมนุษย์ เช่น มีการทำการเกษตรด้วยการใช้สารเคมีทางการเกษตร และการชะล้างพังทลายของหน้าดิน เป็นต้น ซึ่งมีผลต่อคุณภาพของดินโดยตรง ในขณะที่การสูญเสียของดินในระดับปานกลางและระดับรุนแรง พบในบริเวณพื้นที่ที่มีความลาดชันสูง โดยเฉพาะบริเวณภาคเหนือ¹⁴ รวมถึงการใช้ที่ดินสำหรับประกอบอุตสาหกรรมและมีการใช้สารเคมีบางอย่างและต่อมามีการรั่วไหล ตกค้าง และปนเปื้อนในที่ดินจนส่งผลให้คุณภาพของดินเสื่อมโทรมจากการที่มีการปนเปื้อนของสารเคมีอย่างอื่น นอกจากนี้ ดินปนเปื้อนอาจเกิดจากการประกอบเกษตรกรรมบางอย่างที่ไม่เหมาะสม เช่น มีการใช้ที่ดินทำบ่อเลี้ยงกุ้งหรือบ่อเลี้ยงสัตว์น้ำทำให้เกิดการปนเปื้อนของน้ำเกลือในดิน เป็นต้น
2. สาเหตุของปัญหาและข้อจำกัดของการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดิน
   จากปัญหาเกี่ยวกับที่ดินและทรัพยากรดินที่ได้กล่าวมาแล้วข้างต้นนั้น เป็นผลสืบเนื่องมาจากการที่ระบบการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินของประเทศยังมีข้อจำกัดทางด้านกลไกและเครื่องมือเชิงนโยบายในการแก้ไขปัญหาดังกล่าวเพื่อนำไปสู่เอกภาพเชิงนโยบาย ตามเจตนารมณ์ของพระราชบัญญัติคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ พ.ศ. 2562 ซึ่งสามารถวิเคราะห์สาเหตุของปัญหาและข้อจำกัดของการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินได้เป็น 5 ลักษณะ ดังนี้
   1. สาเหตุที่เกิดขึ้นจากนโยบายและมาตรการภาครัฐ ซึ่งสะท้อนให้เห็นว่าภาครัฐยังคงมีปัญหาและข้อจำกัดเนื่องจากการขาดความเป็นเอกภาพในการบริหารจัดการที่มีประสิทธิภาพเพียงพอ ทั้งนี้ ลักษณะของสาเหตุที่เกิดขึ้นจากนโยบายและมาตรการภาครัฐสามารถพิจารณาได้ใน 2 ลักษณะ ดังนี้
      1. การขาดแผนแม่บทด้านการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินที่ทุกหน่วยงานยอมรับและถือปฏิบัติให้เป็นไปในทิศทางเดียวกันอย่างแท้จริง รวมถึงยังขาดกลไกในการขับเคลื่อนและดำเนินการตามแผนแม่บทดังกล่าวที่มีประสิทธิภาพเพียงพอ แม้ว่าปัจจุบันจะได้มีการประกาศใช้นโยบายและแผนการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินของประเทศ (พ.ศ. 2566 – 2580) และแผนปฏิบัติการด้านการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินของประเทศ (พ.ศ. 2566 – 2570) แล้วก็ตาม แต่ยังคงขาดการกำหนดแผนงาน/แผนงบประมาณบูรณาการร่วมกันระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง รวมถึงยังขาดกฎหมายที่มีสภาพบังคับที่จะเอื้อให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องถือปฏิบัติตามอย่างสอดประสานและบูรณาการกันได้อย่างมีประสิทธิภาพ
      2. การขาดความต่อเนื่องเชิงนโยบายของฝ่ายการเมือง อันเนื่องมาจากการขาดเสถียรภาพของรัฐบาล และแนวนโยบายที่เกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินของรัฐบาลในแต่ละช่วงที่แตกต่างกัน ส่งผลให้ขาดความเป็นเอกภาพและความยั่งยืนในการบริหารจัดการ เช่น บางรัฐบาลเลือกแก้ไขปัญหาโดยใช้นโยบายโฉนดชุมชน บางรัฐบาลใช้นโยบายโฉนดที่ดินเพื่อการเกษตร (โฉนด ส.ป.ก.) และบางรัฐบาลใช้นโยบายการจัดที่ดินทำกินให้ชุมชน เป็นต้น ดังนั้น การที่รัฐบาลแต่ละชุดมีนโยบายด้านที่ดินเป็นของตนเอง ซึ่งมักวางอยู่บนหลักการที่แตกต่างและขัดแย้งกัน เมื่อมีการเปลี่ยนรัฐบาลทำให้นโยบายต่าง ๆ เหล่านี้ที่ไม่มีความเป็นเอกภาพและการปฏิบัติขาดความต่อเนื่อง
   2. สาเหตุที่เกิดขึ้นจากกฎหมายและการดำเนินการให้เป็นไปตามกฎหมาย กฎหมายถือเป็นเครื่องมือที่สำคัญในการบริหารจัดการที่ดิน เช่น การกำหนดสิทธิในที่ดิน รูปแบบการใช้ประโยชน์ในที่ดิน รวมทั้งการกำหนดให้อำนาจหน่วยงานของรัฐต่าง ๆ ทำหน้าที่ในการบริหารจัดการที่ดิน ตลอดจนการกำหนดข้อห้ามและข้อปฏิบัติในการใช้ประโยชน์ที่ดิน เป็นต้น อย่างไรก็ดี ข้อจำกัดทางกฎหมายก็เป็นสาเหตุที่ทำให้การบริหารจัดการที่ดินไม่เป็นเอกภาพได้ใน 3 ลักษณะ ประกอบด้วย
      1. กฎหมายบางมาตราไม่มีความชัดเจนเกี่ยวกับเขตป่าและที่ดิน บางฉบับไม่สามารถบังคับใช้ได้อย่างเป็นระบบ ไม่มีมาตรการที่เพียงพอหรือเหมาะสม เช่น ปัญหาความเหลื่อมล้ำด้านที่ดินที่เกิดจากกฎหมายปิดปากเนื่องจากมิได้คัดค้านหรือโต้แย้งหรือขอแสดงสิทธิในที่ดิน ยกตัวอย่างบทบัญญัติในประมวลกฎหมายที่ดินและพระราชบัญญัติป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ. 2507¹⁵ ที่กำหนดว่าบุคคลที่อาศัยอยู่ในเขตป่าสงวนแห่งชาติจะต้องมาคัดค้านการประกาศเขตป่าหรือขอให้มีการออกเอกสารสิทธิตามประมวลกฎหมายที่ดินภายในเวลาที่กำหนด มิฉะนั้นจะถือว่าอยู่ในเขตป่าหรือป่าสงวนแห่งชาติโดยผิดกฎหมาย ปัญหาความแตกต่างของการใช้และการตีความกฎหมายตามภารกิจหน่วยงาน ยกตัวอย่างเช่น การตีความกฎหมายตามพระราชบัญญัติป่าไม้ พุทธศักราช 2484¹⁶ ว่า “ที่ป่า” รวมถึง ถนน แม่น้ำ ตลาดสด ซึ่งเป็นการตีความความหมายของคำว่าป่าอย่างกว้างขวาง ก่อให้เกิดปัญหาความไม่ชัดเจนในการดำเนินภารกิจของหน่วยงานต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการที่ดินของรัฐด้วย เป็นต้น
      2. การขาดเครื่องมือทางกฎหมายและมาตรการด้านเศรษฐศาสตร์ เนื่องจากเครื่องมือที่มีอยู่ในปัจจุบันส่วนใหญ่มุ่งไปยังการจัดสรรที่ดินอย่างเหมาะสมในทางเศรษฐกิจ โดยไม่ได้ให้ความสำคัญกับผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่มีต่อการใช้ที่ดินในอนาคต
      3. ข้อจำกัดจากการดำเนินการให้เป็นไปตามกฎหมายด้านการผังเมืองและการใช้พื้นที่ โดยปัญหาสำคัญด้านการวางผังเมืองมีขั้นตอนการจัดทำผังเมืองที่มีความยุ่งยาก ซับซ้อน และต้องใช้ระยะเวลาในการดำเนินการแต่ละขั้นตอนค่อนข้างมาก ทำให้ผังที่ประกาศใช้มีความล้าสมัย โดยเฉพาะในพื้นที่ที่มีการเปลี่ยนแปลงการใช้ที่ดินอย่างรวดเร็ว อีกทั้งการขาดประสิทธิภาพในการบังคับใช้กฎหมายผังเมืองอย่างเคร่งครัด จนก่อให้เกิดการขยายตัวของชุมชนเมืองในพื้นที่ลุ่มน้ำอย่างไร้ทิศทาง ทำให้การควบคุมการใช้พื้นที่ของประเทศยังไม่ประสบความสำเร็จเท่าที่ควร
   3. สาเหตุที่เกิดขึ้นจากความไม่สมบูรณ์ของระบบฐานข้อมูลภาครัฐ แม้ว่าปัจจุบันจะมีหน่วยงานภาครัฐจัดทำข้อมูลเกี่ยวกับที่ดินและทรัพยากรดินอยู่หลายหน่วยงาน แต่ก็ยังมีปัญหาในการดำเนินการ คือ หน่วยงานต่าง ๆ ยังขาดการบูรณาการฐานข้อมูลการใช้ที่ดินของประเทศขาดการเชื่อมโยงแลกเปลี่ยนข้อมูลระหว่างหน่วยงานอย่างมีประสิทธิภาพเพียงพอและถือเป็นอุปสรรคต่อการเข้าถึงข้อมูล หรือลักษณะข้อมูลของแต่ละหน่วยงานที่มีความครบถ้วนสมบูรณ์ของข้อมูลที่แตกต่างกัน ทำให้มีความยากในการนำข้อมูลมาเปรียบเทียบเพื่อวิเคราะห์หรือนำไปต่อยอดในการใช้ประโยชน์ได้ เช่น การจำแนกพื้นที่ป่าไม้เพื่อการบริหารจัดการ (Zoning) ยังไม่มีประสิทธิภาพ และไม่สอดคล้องกับสภาพพื้นที่จริงในปัจจุบันฐานข้อมูลผู้ใช้ประโยชน์และผู้ครอบครองในพื้นที่ป่าไม้และที่ดินของรัฐประเภทอื่นยังไม่ถูกต้อง ครบถ้วน และเป็นปัจจุบัน แม้ว่าปัจจุบัน สคทช. ในฐานะหน่วยงานที่ต้องดำเนินการเพื่อจัดให้มีการเชื่อมต่อระบบเครือข่ายข้อมูลสารสนเทศที่ดินและทรัพยากรดินของประเทศเพื่อการวางแผนเชิงนโยบาย ตามมาตรา 10 (9) แห่งพระราชบัญญัติคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ พ.ศ. 2562 จะได้มุ่งดำเนินการในเรื่องนี้มาบ้างแล้วก็ตาม แต่ก็ยังคงมีปัญหาและอุปสรรคอยู่หลายประการที่ต้องมุ่งแก้ไขปัญหาความไม่สมบูรณ์ของระบบฐานข้อมูลภาครัฐดังกล่าว
   4. สาเหตุที่เกิดขึ้นจากการไม่มีแผนที่แสดงแนวเขตที่ดินของรัฐที่มีมาตรฐานกลาง ปัญหาการทับซ้อนกันของแนวเขตที่ดินของรัฐมีผลทำให้การบริหารจัดการการใช้ที่ดินของแต่ละหน่วยงานเกิดความไม่ชัดเจนและไม่เป็นเอกภาพ เนื่องจากมีหลายหน่วยงานที่มีความรับผิดชอบเกี่ยวข้องกับที่ดินและกฎหมายที่ให้อำนาจจัดการได้กำหนดเงื่อนไขการใช้พื้นที่แตกต่างกัน โดยในช่วงที่ผ่านมา สคทช. มีบทบาทในการจัดทำระบบแผนที่แนวเขตที่ดินของรัฐแบบบูรณาการ มาตราส่วน 1 : 4000 หรือ One Map เนื่องจากหากไม่มีแผนที่กลางที่ได้รับการยอมรับจากหน่วยงานต่าง ๆ ปัญหาเรื่องการทับซ้อนกันของแนวเขตที่ดินของรัฐหลายหน่วยงาน รวมถึงการทับซ้อนแนวเขตกับที่ดินของเอกชนจะยังไม่สามารถแก้ไขได้ ซึ่งจะส่งผลต่อประสิทธิภาพของการบริหารจัดการที่ดินในภาพรวมของประเทศไทยด้วย
   5. สาเหตุที่เกิดขึ้นจากความยากจนและความเหลื่อมล้ำ ปัญหาความเหลื่อมล้ำและความไม่เป็นธรรมในการเข้าถึงที่ดิน การกระจุกตัวของการถือครองที่ดิน การไร้ที่ดินทำกิน และการบุกรุกที่ดินของรัฐล้วนมีสาเหตุมาจากความยากจน จากการสำรวจของสำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (2564)¹⁷ พบว่า มีคนยากจนรวมทั้งประเทศประมาณ 4.4 ล้านคน คิดเป็นสัดส่วน คนยากจนร้อยละ 6.32 ลดลงจากปีก่อนที่มีสัดส่วนคนยากจนร้อยละ 6.83 ขณะที่ครัวเรือนยากจนมีจำนวนประมาณ 1.24 ล้านครัวเรือน คิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 4.79 ของครัวเรือนทั้งหมด ส่วนปัญหาด้านความเหลื่อมล้ำ เกิดจากการกระจุกตัวของการครอบครองที่ดินและการกักตุนที่ดินโดยไม่ได้ใช้ประโยชน์แต่เพื่อเก็งกำไร ทำให้เกิดปัญหาราคาที่ดินแพงและมีราคาเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง ทำให้เกษตรกรไม่สามารถซื้อที่ดินมาครอบครองได้ รวมทั้งเกษตรกรมักนำที่ดินไปค้ำประกันสินเชื่อ และไม่สามารถชำระคืนเงินกู้ได้ ทำให้ที่ดินหลุดมือไปสู่กลุ่มนายทุนสอดคล้องกับข้อมูลของสำนักงานกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกรสะท้อนให้เห็นว่าเกษตรกรส่วนใหญ่ยังมีรายได้ไม่เพียงพอเพื่อชำระหนี้ ส่งผลให้การถือครองที่ดินของเกษตรกรลดลง จากการถูกบังคับคดี/หลุดจำนอง ซึ่งเป็นปัญหาที่ต้องเร่งแก้ไขเพื่อช่วยรักษาที่ดินภาคเกษตรไว้ในมือเกษตรกรรายย่อยต่อไป รวมถึงประเด็นปัญหาพื้นฐานของเกษตรกรในประเทศไทย ที่แม้ในตอนแรกจะมีการถือครองที่ดินอยู่ตามกฎหมาย แต่เพราะความยากจนก็ทำให้จำเป็นต้องปล่อยให้ที่ดินเหล่านั้นหลุดมือไปอยู่กับนายทุน แต่ด้วยความที่ยังคงต้องการที่ดินเพื่อทำการเกษตรเลี้ยงชีพของตน ในที่สุดแล้วก็จะนำไปสู่การบุกรุกที่ดินต่อไป เป็นวงจรของปัญหาที่ดินเช่นนี้ไม่มีที่สิ้นสุด

ทิศทางและแนวโน้มในอนาคตของการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดิน

เมื่อพิจารณาทิศทางและแนวโน้มของการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินของประเทศภายหลังจากที่ผ่านมารัฐบาลได้กำหนดให้มีคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ (คทช.) ตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ พ.ศ. 2557 และต่อมาได้มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ พ.ศ. 2562 ส่งผลให้การบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินของประเทศมีทิศทางและแนวโน้มที่ดีขึ้นกว่าในช่วงอดีตที่ผ่านมา เนื่องจากการเปลี่ยนแปลงเชิงกฎหมายและสถาบันดังกล่าวก่อให้เกิดความชัดเจนในเรื่ององค์กรและสถานะทางกฎหมายมากยิ่งขึ้น โดยกำหนดให้ สคทช. เป็นหน่วยงานที่ดำเนินการเพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ของ คทช. อีกทั้งนโยบายและแผนการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินของประเทศที่จัดทำขึ้นนั้นมีผลผูกพันในทางกฎหมายตามมาตรา 14 ที่กำหนดให้หน่วยงานของรัฐอื่นหรือคณะกรรมการตามกฎหมายอื่นดำเนินการตามหน้าที่และอำนาจเพื่อให้เป็นไปตามนโยบายและแผนการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินของประเทศ อย่างไรก็ตาม แม้ว่าทิศทางและแนวโน้มของการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินของประเทศเป็นไปในทางที่ดีขึ้น แต่ก็ยังมีความเกี่ยวเนื่องกับทิศทางและแนวโน้มของปัญหาและสาเหตุของปัญหาที่เกี่ยวกับการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินว่าจะมีการปรับปรุงแก้ไขมากน้องเพียงใด ซึ่งถือเป็นปัจจัยที่ต้องให้ความสำคัญเนื่องจากจะส่งผลต่อทิศทางในการดำเนินนโยบายเพื่อการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินของประเทศในภาพรวมให้ประสบความสำเร็จ ซึ่งจากผลการศึกษาเบื้องต้นภายใต้โครงการการศึกษาการบูรณาการเพื่อยกระดับระบบ โครงสร้าง และกลไกการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินของประเทศ สามารถแสดงผลการวิเคราะห์ทิศทางและแนวโน้มของการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินของประเทศไทยในอนาคตได้ดังตารางด้านล่าง¹⁸

หวังเป็นอย่างยิ่งว่า การนำเสนอภาพรวมของสภาพปัญหาและข้อจำกัดในปัจจุบัน รวมถึงทิศทางและแนวโน้มในอนาคตของการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินของประเทศไทยข้างต้น จะช่วยให้ผู้อ่านเกิดความเข้าใจต่อสถานการณ์ด้านที่ดินและทรัพยากรดินของประเทศไทยมากขึ้น ซึ่งจะเป็นประโยชน์ต่อการขับเคลื่อนภารกิจที่เกี่ยวข้องต่อไปในอนาคต และภายหลังจากโครงการการศึกษาการบูรณาการเพื่อยกระดับระบบ โครงสร้าง และกลไกการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินของประเทศ: กรณีการยกระดับของสำนักงานคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติดำเนินการแล้วเสร็จสมบูรณ์แล้ว ผู้เขียนจะได้นำข้อมูลและผลการศึกษาที่น่าสนใจมานำเสนอในรูปแบบของบทความเช่นนี้ให้ทุกท่านได้ติดตามกันต่อไป

¹ นักวิเคราะห์นโยบายและแผนชำนาญการพิเศษ กองยุทธศาสตร์และแผนงาน สำนักงานคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ

² นักวิเคราะห์นโยบายและแผนชำนาญการ กองยุทธศาสตร์และแผนงาน สำนักงานคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ

³ นักวิเคราะห์นโยบายและแผน กองยุทธศาสตร์และแผนงาน สำนักงานคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ

⁴ กฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการสำนักงานคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ สำนักนายกรัฐมนตรี พ.ศ. 2564, ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 138 ตอนที่ 54 ก (27 สิงหาคม 2564).

⁵ นโยบายและแผนการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินของประเทศ (พ.ศ. 2566 - 2580), ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 141 ตอนพิเศษ 32 ง (10 กุมภาพันธ์ 2566).

⁶ เนื้อหาที่นำเสนอในบทความฉบับนี้ส่วนหนึ่งมาจากนโยบายและแผนการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินของประเทศ(พ.ศ. 2566 – 2580) และอีกส่วนหนึ่งผู้เขียนได้อาศัยข้อค้นพบเบื้องต้นจากการศึกษาภายใต้โครงการการศึกษาการบูรณาการเพื่อยกระดับระบบ โครงสร้าง และกลไกการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินของประเทศ: กรณีการยกระดับของสำนักงานคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ ซึ่ง สคทช. ได้รับทุนอุดหนุนจากสำนักงานการวิจัยแห่งชาติ (วช.) และดำเนินการศึกษาโดยสถาบันวิจัยและให้คำปรึกษาแห่งมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ปัจจุบันยังอยู่ระหว่างการศึกษา และคาดว่าจะดำเนินการแล้วเสร็จในช่วงเดือนพฤษภาคม 2567

⁷ นโยบายและแผนการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินของประเทศ (พ.ศ. 2566 - 2580), หน้า 10 – 53.

⁸ นโยบายและแผนการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินของประเทศ (พ.ศ. 2566 - 2580), หน้า 33.

⁹ นโยบายและแผนการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินของประเทศ (พ.ศ. 2566 – 2580), หน้า 32.

¹⁰ นโยบายและแผนการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินของประเทศ (พ.ศ. 2566 - 2580), หน้า 34 - 35.

¹¹ อาทิตยา ทองพรหม. (2560). เอกสารสรุปรายงานสถานกาณ์ถือครองที่ดินและสาเหตุการสูญเสียที่ดินของเกษตรรายย่อยในประเทศไทย.

¹² คณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาศึกษาปัญหาที่ดินและการออกเอกสารสิทธิในที่ดิน สภาผู้แทนราษฎร. (2565). รายงานของคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาศึกษาปัญหาที่ดินและการออกเอกสารสิทธิในที่ดิน สภาผู้แทนราษฎร, หน้า 5.

¹³ นโยบายและแผนการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินของประเทศ (พ.ศ. 2566 – 2580), หน้า 31.

¹⁴ แผนปฏิบัติราชการกรมพัฒนาที่ดินระยะ 5 ปี พ.ศ. 2566 – 2570, หน้า 24 – 26.

¹⁵ พระราชบัญญัติป่าสงวนแห่งชาติ (ฉบับที่ 4) พ.ศ. 2559 มาตรา 12 บุคคลใดอ้างว่ามีสิทธิหรือได้ทำประโยชน์ในเขตป่าสงวนแห่งชาติใดอยู่ก่อนวันที่กฎกระทรวงกำหนดป่าสงวนแห่งชาตินั้นใช้บังคับ ให้ยื่นคำร้องเป็นหนังสือต่อนายอำเภอแห่งท้องที่ภายในกำหนดหนึ่งร้อยยี่สิบวันนับแต่วันที่กฎกระทรวงนั้นใช้บังคับ ถ้าไม่ยื่นคำร้องภายในกำหนดดังกล่าวให้ถือว่าสละสิทธิหรือประโยชน์นั้น

¹⁶ พระราชบัญญัติป่าไม้ พุทธศักราช 2484 มาตรา 4 “ป่า” หมายความว่า ที่ดินที่ยังมิได้มีบุคคลได้มาตามกฎหมายที่ดิน

¹⁷ สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ. (2564). รายงานวิเคราะห์สถานการณ์ความยากจนและความเหลื่อมล้ำของประเทศไทย ปี 2564.

¹⁸ สำหรับการนำเสนอทิศทางและแนวโน้มในอนาคตของการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินในตารางข้างต้น ผู้เขียนนำเสนอทิศทางและแนวโน้มของสภาพปัญหา รวมถึงทิศทางและแนวโน้มของสาเหตุของปัญหาในประเด็นที่มีความเกี่ยวเนื่องหรือเชื่อมโยงกันรวมไว้เป็นข้อเดียวกันเพื่อความกระชับ ทำให้การกล่าวถึงสภาพปัญหาและสาเหตุของปัญหาในเนื้อหาบทความกับในตารางมีจำนวนที่แตกต่างกันบ้าง