กฎหมายกับการพิสูจน์สิทธิในที่ดินของรัฐ ตามมาตรการที่คณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติกำหนด

กระบวนการพิสูจน์สิทธิฯ ตามมาตรการที่ คทช. กำหนด เป็นขั้นตอนที่สำคัญ เพื่อพิสูจน์ให้ทราบว่าระหว่างรัฐกับเอกชนผู้ใดจะมีสิทธิดีกว่ากัน ...

บทนำ

การพิสูจน์สิทธิในที่ดิน คือ การค้นหาความจริงหรือการทำความจริงให้ปรากฏ ในกรณีที่เกิดข้อโต้แย้งหรือข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินระหว่างประชาชนกับหน่วยงานของรัฐที่มีหน้าที่ดูแลรักษา คุ้มครองป้องกันหรือใช้ประโยชน์ในที่ดินของรัฐ เพื่อทำข้อเท็จจริงให้เป็นที่ยุติว่าระหว่างประชาชนกับหน่วยงานของรัฐ ฝ่ายใดครอบครองหรือทำประโยชน์ในที่ดินมาก่อนกัน และควรมีสิทธิดีกว่า³

คณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ (คทช.) ได้กำหนดมาตรการที่เกี่ยวข้องในกระบวนการพิสูจน์สิทธิ จำนวน 2 มาตรการ โดยกระบวนการพิสูจน์สิทธิตามมาตรการที่ คทช. กำหนดนั้น มีคำถามหรือข้อหารือ ทั้งจากหน่วยงานราชการ หรือประชาชน ว่าหากพิสูจน์สิทธิฯ แล้ว ผลปรากฏว่า ประชาชนครอบครองมาก่อนการเป็นที่ดินของรัฐจะสามารถออกโฉนดที่ดินได้หรือไม่ อย่างไร และตามข้อกฎหมายใด แต่เนื่องจากที่ดินของรัฐมีหลายประเภท และแต่ละประเภทก็จะมีกฎหมายกำหนดแตกต่างกันไป บทความนี้จึงนำพื้นที่ตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตต์หวงห้ามที่ดินในท้องที่ อำเภอเมืองกาญจนบุรี อำเภอวังขนาย อำเภอบ้านทวน และอำเภอวังกะ จังหวัดกาญจนบุรี พ.ศ. 2481 เป็นกรณีศึกษา ซึ่งผลการศึกษาสามารถนำไปเป็นแนวทางในการดำเนินการในพื้นที่อื่น ๆ ได้ หากมีข้อเท็จจริงใกล้เคียงกัน

ความเป็นมาของปัญหา

ที่ดินของประเทศไทย สมัยก่อนนั้นถือว่าเป็นของพระเจ้าแผ่นดินทั้งหมดทั้งสิ้น ในรัชสมัยของสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวอานันทมหิดล (รัชกาลที่ 8) ได้ทรงตราพระราชบัญญัติว่าด้วยการหวงห้ามที่ดินรกร้างว่างเปล่าอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน พ.ศ. 2478 ซึ่งใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 8 เมษายน พ.ศ. 2479 ดังนั้น การหวงห้ามที่ดินรกร้างว่างเปล่าเพื่อให้เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ตั้งแต่วันที่ 8 เมษายน พ.ศ. 2479 จนถึงก่อนวันที่ประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ (วันที่ 1 ธันวาคม พ.ศ. 2497) จึงต้องกระทำโดยการตราพระราชกฤษฎีกา และประกาศในราชกิจจานุเบกษา โดยต้องมีแผนที่แสดงเขตที่ดินแนบท้ายพระราชกฤษฎีกาด้วยจึงจะชอบด้วยกฎหมาย⁴ ต่อมาเมื่อประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ พระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. 2497 มาตรา 4 (6) ให้ยกเลิกพระราชบัญญัติว่าด้วยการหวงห้ามที่ดินรกร้างว่างเปล่าอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน พ.ศ. 2478 แต่ในมาตรา 10 ได้กำหนดให้ที่ดินซึ่งหวงห้ามตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการหวงห้ามที่ดินรกร้างว่างเปล่าอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน พ.ศ. 2478 หรือตามกฎหมายอื่นอยู่ก่อนวันที่ประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับให้คงเป็นที่หวงห้ามต่อไป ดังนั้น พื้นที่ในเขตตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตต์หวงห้ามที่ดินในท้องที่อำเภอเมืองกาญจนบุรี อำเภอวังขนาย อำเภอบ้านทวน และอำเภอวังกะ จังหวัดกาญจนบุรี พ.ศ. 2481 จึงยังคงเป็นที่หวงห้ามตามกฎหมายต่อไป และเนื่องจากพื้นที่ในเขตพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวได้หวงห้ามไว้ใช้ในราชการทหาร พื้นที่ดังกล่าวจึงเป็นพื้นที่ราชพัสดุ ตามพระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2562 โดยให้กระทรวงการคลังเป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์ในที่ราชพัสดุและกรมธนารักษ์มีหน้าที่ในการปกครอง ดูแล และบำรุงรักษาที่ราชพัสดุดังกล่าว

ปัจจุบันประชาชนยังคงอาศัยอยู่ในพื้นที่ที่มีการกำหนดเขตหวงห้ามที่ดินที่ออกตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการหวงห้ามที่ดินรกร้างว่างเปล่าอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน พ.ศ. 2478 ส่งผลให้เกิดกรณีพิพาทระหว่างรัฐกับประชาชนจำนวนมาก

มาตรการพิสูจน์สิทธิฯ ของ คทช.

คทช. ได้มีการแต่งตั้งคณะอนุกรรมการขึ้นมา 2 ชุด เพื่อดำเนินการในกระบวนการพิสูจน์สิทธิในที่ดินของรัฐ คือ คณะอนุกรรมการพิสูจน์สิทธิในที่ดินของรัฐจังหวัด (คพร.จังหวัด) และคณะอนุกรรมการอ่านภาพถ่ายทางอากาศ โดย คทช. ได้กำหนดมาตรการที่เกี่ยวข้องในกระบวนการพิสูจน์สิทธิ จำนวน 2 มาตรการ คือ (1) เรื่อง การพิสูจน์สิทธิการครอบครองที่ดินของบุคคลในเขตที่ดินของรัฐ และ (2) เรื่อง ขั้นตอนและวิธีการดำเนินงานอ่านภาพถ่ายทางอากาศ โดยในบทความนี้ จะขอกล่าวถึงเฉพาะมาตรการ เรื่อง การพิสูจน์สิทธิการครอบครองที่ดินของบุคคลในเขตที่ดินของรัฐ โดยข้อสำคัญของมาตรการต้องมีพยานหลักฐานที่เกี่ยวกับที่ดินแปลงนั้น ซึ่งแสดงว่าได้ครอบครองทำประโยชน์อย่างต่อเนื่องมาก่อนการเป็นที่ดินของรัฐครั้งแรก ดังนี้

• มาตรการข้อ 1.1 เอกสารที่ทางราชการทำขึ้นและพิสูจน์ได้ว่า เป็นเอกสารซึ่งลงวันที่ก่อนการเป็นที่ดินของรัฐ เช่น ใบเหยียบย่ำ โฉนดตราจอง พินัยกรรมที่ทำที่อำเภอ สัญญาซื้อขายอสังหาริมทรัพย์ที่ทำที่อำเภอ เป็นต้น
• มาตรการข้อ 1.2 เอกสารที่ทางราชการทำขึ้นและพิสูจน์ได้ว่า เป็นเอกสารซึ่งลงวันที่ภายหลังการเป็นที่ดินของรัฐ แต่ก่อนวันที่ประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ (วันที่ 1 ธันวาคม พ.ศ. 2497) โดยเอกสารดังกล่าวมีข้อความแสดงว่าได้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินแปลงนั้นมาก่อนการเป็นที่ดินของรัฐ เช่น ใบเหยียบย่ำ โฉนดตราจอง พินัยกรรมที่ทำที่อำเภอ สัญญาซื้อขายอสังหาริมทรัพย์ที่ทำที่อำเภอ เป็นต้น
• มาตรการข้อ 1.3 พยานหลักฐานอื่นนอกจากข้อ 1.1 และ 1.2 เช่น แบบแจ้งการครอบครองที่ดิน (ส.ค.1) พยานบุคคล พยานวัตถุ เป็นต้น เมื่อพิจารณาแล้วเห็นว่า พยานหลักฐานนั้นมีส่วนสนับสนุนคำกล่าวอ้างว่ามีการครอบครองทำประโยชน์มาก่อนการเป็นที่ดินของรัฐ ให้ดำเนินการอ่าน แปล ตีความภาพถ่ายทางอากาศของกรมแผนที่ทหารที่ถ่ายภาพพื้นที่นั้นไว้เป็นครั้งแรกหลังจากเป็นที่ดินของรัฐ หากปรากฏร่องรอยการทำประโยชน์ในที่ดินอยู่ในภาพถ่ายทางอากาศ จึงจะเชื่อตามพยานหลักฐานอื่นนั้น

จะเห็นได้ว่า กรณีพยานหลักฐานตามมาตรการ ข้อ 1.3 หากพยานหลักฐานนั้น มีส่วนสนับสนุนคำกล่าวอ้างว่ามีการครอบครองทำประโยชน์มาก่อนการเป็นที่ดินของรัฐ ให้ดำเนินการอ่าน แปล ตีความภาพถ่ายทางอากาศ โดยพยานหลักฐานซึ่งราษฎรกล่าวอ้างเพื่อประกอบในการพิสูจน์สิทธิฯ ส่วนมากจะเป็นพยานหลักฐานตาม ข้อ 1.3 โดยพยานหลักฐานตาม ข้อ 1.3 เป็นข้อสันนิษฐานในการรับฟังพยานเนื่องจากพยานหลักฐานตามข้อ 1.3 มิใช่เอกสารที่ทางราชการทำขึ้น น้ำหนักในการรับฟังจึงค่อนข้างน้อย โดยต้องนำผลการอ่าน แปล ตีความภาพถ่ายทางอากาศมาประกอบ หากปรากฏร่องรอยการทำประโยชน์ในที่ดินอยู่ในภาพถ่ายทางอากาศ จึงจะเชื่อตามพยานหลักฐานอื่นนั้น และนำไปดำเนินการตามมาตรการพิสูจน์สิทธิ ข้อ 3 ที่กำหนดว่า เมื่อได้พิสูจน์สิทธิการครอบครองที่ดินตามข้อ 1 แล้ว ปรากฏว่า มีการครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินมาก่อนการเป็นที่ดินของรัฐ ให้ คพร.จังหวัด แจ้งผลการพิสูจน์สิทธิดังกล่าวให้บุคคลที่ครอบครองที่ดินทราบภายในกำหนด 30 วันทำการ และแจ้งให้หน่วยงานของรัฐที่มีอำนาจหน้าที่ดูแลรักษา ดำเนินการดังนี้

1. กรณีหน่วยงานของรัฐดังกล่าว เห็นด้วยกับมติของ คพร.จังหวัด ให้แจ้งเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดดำเนินการตามกฎหมายและระเบียบต่อไป
2. กรณีที่หน่วยงานของรัฐดังกล่าว ไม่เห็นด้วยกับมติ คพร.จังหวัด ให้พิจารณาดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ต่อไป

โดยในบทความนี้ จะกล่าวถึงในเฉพาะข้อ (1) กรณีหน่วยงานของรัฐดังกล่าว เห็นด้วยกับมติของ คพร.จังหวัด กล่าวโดยสรุป คือ หากหน่วยงานของรัฐดังกล่าว เห็นด้วยกับมติของ คพร. จังหวัด ให้แจ้งเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดดำเนินการตามกฎหมายและระเบียบต่อไป ซึ่งเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดจะดำเนินการออกโฉนดที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดิน ซึ่งได้กำหนดให้ดำเนินการตามกฎกระทรวงฉบับที่ 43 (พ.ศ. 2537) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. 2497 ในข้อ 14 กล่าวคือ ที่ดินที่จะออกโฉนดที่ดินต้องเป็นที่ดินที่ผู้มีสิทธิในที่ดินได้ครอบครองและทำประโยชน์แล้ว และเป็นที่ดินที่สามารถออกโฉนดที่ดินได้ตามกฎหมาย แต่ห้ามมิให้ออกโฉนดที่ดินสำหรับที่ดินดังต่อไปนี้⁵

1. ที่ดินที่ราษฎรใช้ประโยชน์ร่วมกัน เช่น ทางน้ำ ทางหลวง ทะเลสาบ ที่ชายตลิ่ง
2. ที่เขา ที่ภูเขา และพื้นที่ที่รัฐมนตรีประกาศหวงห้าม ตามมาตรา 9 (2) แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน แต่ไม่รวมถึงที่ดินซึ่งผู้ครอบครองมีสิทธิครอบครองโดยชอบด้วยกฎหมาย ตามประมวลกฎหมายที่ดิน
3. ที่เกาะ แต่ไม่รวมถึงที่ดินของผู้ซึ่งมีหลักฐานแจ้งการครอบครองที่ดิน มีใบจอง ใบเหยียบย่ำ หนังสือรับรองการทำประโยชน์ โฉนดตราจอง ตราจองที่ตราว่าได้ทำประโยชน์แล้ว หรือเป็นผู้มีสิทธิตามกฎหมายว่าด้วยการจัดที่ดินเพื่อการครองชีพ หรือที่ดินที่คณะกรรมการจัดที่ดินแห่งชาติได้อนุมัติให้จัดแก่ประชาชน หรือที่ดินซึ่งได้มีการจัดหาผลประโยชน์ ตามมาตรา 10 และมาตรา 11 แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน โดยคณะกรรมการจัดที่ดินแห่งชาติได้อนุมัติแล้ว
4. ที่สงวนหวงห้ามตามมาตรา 10 แห่งพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. 2497 มาตรา 20 (3) และ (4) แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายที่ดิน (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2526 หรือกฎหมายอื่น
5. ที่ดินที่คณะรัฐมนตรีสงวนไว้เพื่อรักษาทรัพยากรธรรมชาติหรือเพื่อประโยชน์สาธารณะอย่างอื่น

กรณีที่เข้าสู่กระบวนการพิสูจน์สิทธิฯ ใน คพร. จังหวัด โดยราษฎรอ้างพยานบุคคล ถึงแม้ว่าจะพิสูจน์สิทธิฯ โดยปรากฏร่องรอยการทำประโยชน์ในผลการอ่านแปลภาพถ่ายทางอากาศ เจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดก็ไม่อาจจะออกเอกสารสิทธิให้แก่ราษฎรผู้ยื่นคำขอพิสูจน์สิทธิได้ เนื่องจากเป็นกรณีห้ามมิให้ออกโฉนดที่ดิน โดยเฉพาะในพื้นที่เขา ภูเขา หรือพื้นที่เกาะ เว้นแต่ราษฎรจะมีเอกสารสิทธิตามที่กำหนดในกฎกระทรวงฉบับที่ 43 (พ.ศ. 2537) โดยเรื่องทำนองนี้ สคทช. มักจะได้หนังสือร้องทุกข์จากราษฎร หรือข้อหารือจากหน่วยงานราชการเพื่อให้ได้แนวทางแก้ไขปัญหากรณีราษฎรพิสูจน์สิทธิแล้ว น่าเชื่อว่าอยู่มาก่อนความเป็นที่ดินของรัฐแต่ไม่สามารถออกโฉนดที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดินได้ ซึ่งผู้เขียนจะกล่าวถึงสภาพปัญหาและข้อเสนอแนวทางแก้ไขในบทความต่อไป

ข้อวินิจฉัยโดยนำข้อเท็จจริงมาปรับกับข้อกฎหมายและตัวอย่างกรณีศึกษา

ในกรณีปัญหาดังกล่าว มีแนวคำวินิจฉัยปัญหาข้อกฎหมายของคณะกรรมการกฤษฎีกาพอเป็นแนวทางในการปฏิบัติ โดยเทียบเคียงความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา จำนวน 2 เรื่อง ดังนี้

1. เรื่องเสร็จที่ 117/2534 เรื่อง ปัญหาข้อกฎหมายเกี่ยวกับการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส.3) และการแจ้งการครอบครองที่ดิน (ส.ค.1) ในเขตอุทยานแห่งชาติตะรุเตา จังหวัดสตูล มีสาระสำคัญของคำวินิจฉัยว่า การเข้าครอบครองที่ดินและทำประโยชน์ก่อนพระราชบัญญัติออกโฉนดที่ดิน (ฉบับที่ 6) แม้ว่าจะไม่ได้รับอนุญาตก็มีสิทธิครอบครองที่ดินนั้น ตามมาตรา 13 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ก็เป็นการครอบครองโดยชอบด้วยกฎหมาย อาจขอออกโฉนดที่ดินหรือขอหนังสือรับรองการทําประโยชน์ได้ตามประมวลกฎหมายที่ดินได้⁶
2. เรื่องเสร็จที่ 160/2551 เรื่อง การออกโฉนดที่ดินในเขตที่มีพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตหวงห้ามที่ดิน ในท้องที่อำเภอเมืองกาญจนบุรี อำเภอวังขนาย อำเภอบ้านทวน และอำเภอวังกะ จังหวัดกาญจนบุรี พุทธศักราช 2481 มีสาระสำคัญของคำวินิจฉัยว่า การเข้าครอบครองที่ดินและทำประโยชน์หลังพระราชบัญญัติออกโฉนดที่ดิน (ฉบับที่ 6) หากไม่ดำเนินการแจ้งตามที่กฎหมายกำหนด แม้มีการครอบครองที่ดิน ก็เป็นการครอบครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ไม่อาจขอออกโฉนดที่ดินหรือขอหนังสือรับรองการทําประโยชน์ได้ ตามประมวลกฎหมายที่ดินได้⁷

จากความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกาทั้งสองเรื่องดังกล่าว เมื่อนำมาพิจารณาประกอบกับพยานหลักฐานเกี่ยวกับการพิสูจน์สิทธิในพื้นที่กรณีศึกษาเขตที่มีพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตต์หวงห้ามที่ดิน ในท้องที่อำเภอเมืองกาญจนบุรี อำเภอวังขนาย อำเภอบ้านทวน และอำเภอวังกะ จังหวัดกาญจนบุรี พ.ศ. 2481 จึงขอวินิจฉัยกรณีตัวอย่าง ดังนี้

1. การเข้าครอบครองที่ดินและทำประโยชน์ก่อนพระราชบัญญัติออกโฉนดที่ดิน (ฉบับที่ 6) พ.ศ. 2479 ใช้บังคับ (12 เมษายน พ.ศ. 2480) แม้ว่าจะไม่ได้รับอนุญาตก็มีสิทธิครอบครองที่ดินนั้น ตามมาตรา 13 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ซึ่งหมายความว่ากฎหมายได้ผ่อนผันให้ผู้ครอบครองและทำประโยชน์อยู่่ในที่ดินโดยไม่ได้รับอนุญาต เป็นผู้มีสิทธิในที่ดินที่ตนได้้ครอบครองและทำประโยชน์ แต่ทั้งนี้ต้องปรากฏว่าที่ดินดังกล่าวนั้น มิใช่เป็นที่สงวนหวงห้ามเพื่อประโยชน์ของทางราชการหรือที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินสําหรับใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ ดังนั้น การครอบครองและทําประโยชน์ในที่ดินอยู่ก่อนวันที่พระราชบัญญัติออกโฉนดที่ดิน (ฉบับที่ 6) พ.ศ. 2497 ใช้บังคับ จึงเป็นการครอบครองโดยชอบด้วยกฎหมาย แม้ต่อมาจะมีการออกพระราชกฤษฎีกากําหนดเขตหวงห้ามที่ดินในท้องที่ใด ทับที่ดินที่เจ้าของมีสิทธิครอบครอง ก็ไม่ทําให้เสียสิทธิครอบครอง คงถือว่าเจ้าของมีสิทธิครอบครองตลอดมาจนใช้บังคับประมวลกฎหมายที่ดิน ซึ่งอาจขอออกโฉนดที่ดินหรือขอหนังสือรับรองการทําประโยชน์ได้ตามประมวลกฎหมายที่ดิน
   1. กรณีตัวอย่างที่ 1 ราษฎรผู้ยื่นคำขอพิสูจน์สิทธิ มีพยานหลักฐานเป็นแบบแจ้งการครอบครองที่ดิน (ส.ค. 1) โดยมีข้อความระบุว่า เข้าทำกินมาตั้งแต่ พ.ศ. 2478 ซึ่งเป็นเวลาก่อนพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตหวงห้ามที่ดินฯ และเป็นเวลาก่อนการใช้บังคับพระราชบัญญัติออกโฉนดที่ดิน (ฉบับที่ 6) พ.ศ. 2479 จึงมิใช่ที่ดินรกร้างว่างเปล่า ที่รัฐอาจกำหนดหวงห้ามเพื่อใช้ประโยชน์ในราชการทหาร ด้วยการออกพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตหวงห้ามที่ดินฯ ดังกล่าวได้ และไม่มีผลทำให้ที่ดินนั้นกลายเป็นที่หวงห้าม ดังนั้น ผู้ครอบครองและทำประโยชน์ในที่ดินดังกล่าว ยังคงมีสิทธิครอบครองตลอดมาจนถึงเวลาการใช้บังคับของประมวลกฎหมายที่ดิน และเมื่อได้แจ้งการครอบครอง ตามมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. 2497 แล้ว ผู้ครอบครองและทำประโยชน์ รวมตลอดถึงผู้รับโอนที่ดินนั้น ก็สามารถขอออกโฉนดที่ดินได้
   2. กรณีตัวอย่างที่ 2 ราษฎรผู้ยื่นคำขอพิสูจน์สิทธิ มีพยานหลักฐานเป็นพยานบุคคล แม้ว่าจะเข้าสู่กระบวนการพิสูจน์สิทธิฯ จนน่าเชื่อว่าเข้าครอบครองมาก่อนการเป็นที่ดินของรัฐ แต่เนื่องจากมิได้แจ้ง ส.ค.1 แม้ที่ดินจะมีการครอบครองทำประโยชน์มาก่อนการหวงห้าม แต่ข้อเท็จจริงที่ปรากฏว่าผู้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินมิได้มีการปฏิบัติให้ถูกต้องตามที่กฎหมายกำหนดไว้ เนื่องจากการมิได้แจ้งการครอบครอง ส.ค.1 ไว้เป็นหลักฐาน ย่อมมีผลให้ที่ดินแปลงนี้ตกอยู่ภายใต้บังคับพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตหวงห้ามที่ดินฯ ด้วยการตกเป็นที่ดินหวงห้ามอันถือได้ว่าเป็นที่ดินของรัฐ และต้องห้ามมิให้นำไปออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดิน
2. การเข้าครอบครองที่ดินและทําประโยชน์ภายหลังพระราชบัญญัติออกโฉนดที่ดิน (ฉบับที่ 6) พ.ศ. 2479 ใช้บังคับแล้ว (12 เมษายน พ.ศ. 2480) ผู้ครอบครองที่ดินจะต้องขออนุญาตจับจองที่ดินตามมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว และเมื่อได้รับอนุญาตให้จับจองแล้วก็ต้องทําประโยชน์ในที่ดินดังกล่าว ภายในเวลาที่กฎหมายกําหนดจึงจะได้กรรมสิทธิ์ในที่ดินนั้น และหากผู้ใดเข้าครอบครองที่ดินโดยไม่ได้รับอนุญาต ย่อมมีความผิด ตามมาตรา 15 แห่งพระราชบัญญัติออกโฉนดที่ดิน (ฉบับที่ 6) พ.ศ. 2479 และถือว่าไม่ใช่เป็นผู้ครอบครองที่ดินโดยชอบด้วยกฎหมาย คงถือว่าเป็นที่ดินรกร้างว่างเปล่าและกลายเป็นที่หวงห้ามเมื่อประกาศใช้พระราชกฤษฎีกากําหนดเขตหวงห้ามที่ดินในท้องที่ใด การครอบครองที่หวงห้ามดังกล่าวต่อมาจึงไม่ทําให้เกิดสิทธิแต่อย่างใด และเมื่อประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับแล้ว แม้จะได้แจ้งการครอบครองไว้ก็ไม่อาจขอออกโฉนดที่ดินหรือหนังสือรับรองการทําประโยชน์ได้
   1. กรณีตัวอย่างที่ 3 ราษฎรผู้ยื่นคำขอพิสูจน์สิทธิมีพยานหลักฐานเป็นแบบแจ้งการครอบครองที่ดิน (ส.ค.1) โดยมีข้อความระบุว่าเข้าทำกินมาตั้งแต่เดือนสิงหาคม พ.ศ. 2480 เนื่องจากเป็นการครอบครองและทําประโยชนในที่ดินหลังวันที่พระราชบัญญัติออกโฉนดที่ดิน (ฉบับที่ 6) พ.ศ. 2479 ใช้บังคับ ซึ่งเป็นกรณีที่ปรากฏว่าที่ดินดังกล่าวยังไม่ได้มีการประกาศเป็นที่สงวนหวงห้ามเพื่อประโยชน์ ของทางราชการหรือเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน กรณีนี้แยกพิจารณา 2 ประเด็น
      1. ประเด็นที่ 1 กรณีได้รับอนุญาต (มีใบเหยียบย่ำ) กรณีนี้เมื่อผู้ครอบครองขออนุญาตจับจองที่ดินตามมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว และเมื่อได้รับอนุญาตให้จับจองที่ดินแล้วก็ต้องทำประโยชน์ในที่ดินดังกล่าวภายในเวลาที่กฎหมายกำหนด ผู้ครอบครองจึงจะได้กรรมสิทธิ์ในที่ดินนั้นและขอออกโฉนดที่ดินได้
      2. ประเด็นที่ 2 กรณีไม่ได้รับอนุญาต (ไม่มีใบเหยียบย่ำ) ถือว่าผู้เข้าครอบครองที่ดินโดยไม่ได้รับอนุญาต ย่อมมีความผิดตามมาตรา 15 แห่งพระราชบัญญัติออกโฉนดที่ดิน (ฉบับที่ 6) พ.ศ. 2479 และถือว่าไม่ใช่ผู้ครอบครองที่ดินโดยชอบด้วยกฎหมาย คงถือว่าเป็นที่ดินรกร้างว่างเปล่าและกลายเป็นที่หวงห้ามเมื่อประกาศใช้พระราชกฤษฎีกากําหนดเขตต์หวงห้ามที่ดินฯ พ.ศ. 2481 การครอบครองที่หวงห้าม ต่อมาไม่ทําให้เกิดสิทธิแต่ประการใด และเมื่อประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับแล้ว ก็ไม่อาจขอออกโฉนดที่ดินได้

ทั้งนี้ การพิสูจน์สิทธิในที่ดินของรัฐ ตามมาตรการ คทช. นั้น นอกจากจะพิจารณาตามข้อกฎหมายและพยานหลักฐานแล้ว ยังต้องพิจารณาตามแนวคำวินิจฉัยของคณะกรรมการกฤษฎีกา ตามมติคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 28 กุมภาพันธ์ 2482 ซึ่งกำหนดว่า เมื่อกระทรวง ทบวง กรมใด มีความสงสัยในปัญหาข้อกฎหมาย และได้ส่งปัญหาในทางกฎหมายนั้น ๆ มาเพื่อขอให้คณะกรรมการกฤษฎีกาพิจารณาให้ความเห็น และเมื่อคณะกรรมการกฤษฎีกาให้ความเห็นในทางกฎหมายเป็นประการใดแล้ว ให้เป็นไปตามความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกานั้น อย่างไรก็ตาม บางกรณีหน่วยงานของรัฐอาจมีการนำคำพิพากษาศาลฎีกามาปรับใช้ เพื่อประโยชน์ในการพิจารณาแก้ไขปัญหาได้ เท่าที่ไม่ขัดหรือแย้งกับความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกา

บทสรุป

กระบวนการพิสูจน์สิทธิฯ ตามมาตรการที่ คทช. กำหนด เป็นขั้นตอนที่สำคัญ เพื่อพิสูจน์ให้ทราบว่าระหว่างรัฐกับเอกชนผู้ใดจะมีสิทธิดีกว่ากัน โดยผลการพิสูจน์สิทธิที่ออกมานั้นมีทั้งกรณีที่ปรากฏว่าราษฎรอยู่มาก่อนความเป็นที่ดินของรัฐ ก็สามารถออกโฉนดที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดินได้ และกรณีที่ราษฎรแม้จะพิสูจน์สิทธิแล้วปรากฏว่าอยู่มาก่อนการเป็นที่ดินของรัฐ แต่ก็ติดข้อกฎหมายบางประการ ห้ามมิให้ออกโฉนดที่ดิน โดยรัฐก็สามารถนำมาเป็นข้อมูลเพื่อกำหนดนโยบาย หรือเสนอให้มีการปรับปรุงแก้ไขกฎหมาย เพื่อแก้ไขปัญหาดังกล่าว ซึ่งเป็นเรื่องท้าทาย คทช. ที่มีหน้าที่และอำนาจในการกำหนดนโยบายและแผนการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินของประเทศว่าควรกำหนดนโยบายเพื่อแก้ไขปัญหาตามกรณีที่กล่าวมาข้างต้นไปในทิศทางใด เพื่อให้เกิดความสมดุลระหว่างการอนุรักษ์ทรัพยากรกับสิทธิของประชาชน เพื่อให้การบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินของประเทศเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ เกิดประโยชน์สูงสุด เป็นธรรม และยั่งยืน ตามเจตนารมณ์ของพระราชบัญญัติคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ พ.ศ. 2562

อ้างอิง

¹ นิติกรชำนาญการพิเศษ กลุ่มงานพัฒนากฎหมาย สำนักงานคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ

² นิติกรปฏิบัติการ กลุ่มงานพัฒนากฎหมาย สำนักงานคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ

³ มูฮัมหมาด ยังหะสัน. (2566). การพิสูจน์สิทธิในที่ดินเพื่ออำนวยความเป็นธรรม เข้าถึงเมื่อ 24 พฤศจิกายน 2566 จาก https://www.onlb.go.th/about/featured-articles/5135-a5135.

⁴ เกษตรพงศ์ เหน่งเพ็ชร. (2561). การหวงห้ามที่ดินรกร้างว่างเปล่าเพื่อใช้เป็นที่สาธารณประโยชน์ภายหลังพระราชบัญญัติว่าด้วยการหวงห้ามที่ดินรกร้างว่างเปล่าอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน พ.ศ. 2478 ใช้บังคับ โดยไม่ทำให้ถูกต้องตามบทกฎหมายที่่กำหนด มีผลทําให้ที่ดินรกร้างว่างเปล่าไม่เป็นที่หวงห้ามเสมอไปหรือไม่ เข้าถึงเมื่อ 24 พฤศจิกายน 2566 จาก https://shorturl.asia/dZPAW.

⁵ กฎกระทรวงฉบับที่ 43 (พ.ศ. 2537) ออกตามความในพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. 2497, ข้อ14.

⁶ บันทึกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่องเสร็จที่ 117/2534 เรื่อง ปัญหาข้อกฎหมายเกี่ยวกับการออกหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส.3.) และการแจ้งการครอบครอง (ส.ค.1) ในเขตอุทยานแห่งชาติตะรุเตา จังหวัดสตูล.

⁷ บันทึกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่องเสร็จที่ 160/2551 เรื่อง การออกโฉนดที่ดินในเขตที่มีพระราชกฤษฎีกากําหนดเขตหวงห้ามที่ดินในท้องที่อําเภอเมืองกาญจนบุรี อําเภอวังขนาย อําเภอบ้านทวน และอําเภอวังกะ จังหวัดกาญจนบุรี พุทธศักราช 2481.