การประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ (SEA) กับการวางนโยบาย

การประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ (Strategic Environmental Assessment : SEA) เป็นเครื่องมือหนึ่งที่จะมีส่วนสนับสนุนต่อการบรรลุเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน เนื่องจากเป็นการบูรณาการความสัมพันธ์และเชื่อมโยงประเด็นเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อมอย่างสมดุล ...

“นโยบาย” เป็นคำที่ถูกใช้กันอย่างแพร่หลายในวงการต่างๆ เป็นการบอกถึงเจตนารมณ์หรือความตั้งใจของบุคคล กลุ่มบุคคล หรือหน่วยงาน ที่ได้แถลงออกมาเพื่อบอกกล่าวล่วงหน้าต่อสังคมว่าต้องการจะดำเนินการหรือห้ามไม่ให้ดำเนินการในเรื่องใด ซึ่งมีความเกี่ยวข้องกับบุคคลใดและอย่างไร บุคคลเหล่านั้นต้องดำเนินการอย่างไร ส่งผลประโยชน์หรือความเสียหายจากนโยบายนั้นหรือไม่อย่างไร และหากไม่พอใจจะสามารถดำเนินการอย่างไรเพื่อแก้ไขหรือต่อต้านได้บ้าง⁵ จากคำกล่าวข้างต้น พอจะสรุปได้ว่า นโยบาย หมายถึง แนวทางหรือวิธีการเพื่อการปฏิบัติที่รัฐบาล หรือสถาบัน หรือกลุ่ม หรือบุคคล ซึ่งเป็นผู้มีอำนาจเลือกจากทางเลือกหลายๆ ทางที่ดีที่สุดในทัศนะของผู้มีอำนาจ เพื่อใช้เป็นแนวทางการปฏิบัติในการแก้ไขปัญหาที่มีประสิทธิผลและเพื่ออนาคตที่ดีกว่า โดยมีกระบวนการกำหนดนโยบาย สามารถสรุปเป็นขั้นตอนได้ 3 ขั้นตอนหลัก⁶ คือ

• ขั้นตอนที่ 1 การกำหนดนโยบาย (Policy Making) เพื่อค้นหาและรวบรวมข้อมูลปัญหาต่างๆ ที่ต้องแก้ไข ทั้งที่ได้จากการวิเคราะห์ข้อเรียกร้องหรือความต้องการของสังคม เพื่อระบุปัญหา ตลอดจนการกำหนดทิศทางและเป้าหมาย การพัฒนาทางเลือก และการเสนอทางเลือกเชิงยุทธศาสตร์ที่เหมาะสม การตัดสินใจ จนถึงการกำหนดเป็นนโยบายหรือยุตินโยบายนั้น
• ขั้นตอนที่ 2 การนำนโยบายไปปฏิบัติ (Policy Implementation) ซึ่งครอบคลุมถึงการแปลงนโยบายไปสู่การปฏิบัติ การรวบรวมทรัพยากร การวางแผน การกำหนดหน่วยงานรับผิดชอบ และการดำเนินการตามนโยบาย
• ขั้นตอนที่ 3 การประเมินผลนโยบาย (Policy Evaluation) เป็นการติดตามและประเมินผลนโยบาย เพื่อนำมาใช้เป็นข้อมูลประกอบการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงนโยบายให้ดีขึ้นและสอดคล้องกับสถานการณ์และสภาพแวดล้อม หรือนำไปสู่การยุติการใช้นโยบาย

ทั้งนี้ การกำหนดนโยบายในอดีต ล้วนอาศัยเครื่องมือที่มีรากฐานความคิดมาจากนักคิดและนักทฤษฎีด้านเศรษฐศาสตร์เป็นหลัก ส่งผลให้การกำหนดนโยบายจึงมุ่งเน้นสร้างการเติบโตทางเศรษฐกิจและความก้าวหน้าทางวิทยาศาสตร์เป็นสำคัญ เช่น McKinsey 7S Model, SWOT Analysis, TOWS Matrix และ SOAR เป็นต้น ในขณะที่ด้านสิ่งแวดล้อมเองก็ให้ความสำคัญกับเครื่องมือที่สะท้อนปฏิสัมพันธ์ระหว่างมิติสังคมกับมิติสิ่งแวดล้อม เช่น DPSIR Framework แต่อย่างไรก็ตาม ในคราวการประชุมสมัชชาสหประชาชาติสมัยสามัญ ครั้งที่ 70 เมื่อวันที่ 25 กันยายน 2558 ประเทศสมาชิกสหประชาชาติรวม 193 ประเทศ ร่วมกันลงนามรับรองวาระการพัฒนาที่ยั่งยืน ค.ศ. 2030 (พ.ศ. 2573) เพื่อเป็นกรอบการพัฒนาโลกเพื่อร่วมกันบรรลุการพัฒนาทางสังคม เศรษฐกิจ และสิ่งแวดล้อมอย่างยั่งยืน โดยไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง ภายในปี ค.ศ. 2030 เพื่อเป็นแนวทางให้แต่ละประเทศดำเนินการร่วมกันใน 5 มิติ ได้แก่ (1) การพัฒนาคน ให้ความสำคัญกับการขจัดความยากจนและหิวโหย และลดความเหลื่อมล้ำในสังคม (2) สิ่งแวดล้อม ให้ความสำคัญกับการปกป้องและรักษาธรรมชาติและสภาพภูมิอากาศเพื่อพลเมืองโลกรุ่นต่อไป (3) เศรษฐกิจและความมั่งคั่ง ส่งเสริมให้ประชาชนมีความเป็นอยู่ที่ดีและสอดคล้องกับธรรมชาติ (4) สันติภาพและความยุติธรรม ยึดหลักการอยู่ร่วมกัน สังคมสงบสุข และไม่แบ่งแยก และ (5) ความเป็นหุ้นส่วนการพัฒนา ทุกภาคส่วนร่วมมือกันขับเคลื่อน⁷ ส่งผลให้เป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนมีอิทธิพลอย่างมากต่อการกำหนดนโยบาย แผน และแผนงานของประเทศในปัจจุบัน⁸

การประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ (Strategic Environmental Assessment : SEA) เป็นเครื่องมือหนึ่งที่จะมีส่วนสนับสนุนต่อการบรรลุเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน เนื่องจากเป็นการบูรณาการความสัมพันธ์และเชื่อมโยงประเด็นเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อมอย่างสมดุล ในระดับนโยบาย แผน และแผนงาน เพื่อทำให้เกิดการกำหนดข้อเสนอการจัดทำนโยบายในอนาคต และแก้ไขปัญหาการวางนโยบายและการตัดสินใจการพัฒนาที่ดำเนินการแบบแยกส่วน เพื่อนำไปสู่การวางนโยบายการพัฒนาที่มีความยั่งยืน ภายใต้หลักการสำคัญ คือ ไม่มีการสูญเสียสุทธิ แบ่งปันผลประโยชน์ที่เสมอภาคและเป็นธรรม ป้องกันไว้ก่อน และการพัฒนาที่ไม่เกินศักยภาพการรองรับของพื้นที่⁹ โดยสามารถสรุปถึงความแตกต่างในการวางนโยบายด้วยเครื่องมือการประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์กับเครื่องมืออื่น ๆ ได้ 8 ประการ¹⁰ ได้แก่

- ประการที่ 1 สนับสนุนให้เกิดการกำหนดเป้าหมายของนโยบายที่มีการพัฒนาที่ชัดเจน สะท้อนภาพการพัฒนาและการเปลี่ยนแปลงในอนาคต รวมถึงผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นแบบสะสม เพื่อเป็นการเตือนล่วงหน้าก่อนเกิดผลกระทบ

- ประการที่ 2 สนับสนุนการวางแผนและการตัดสินใจระดับยุทธศาสตร์ ที่เกิดจากการบูรณาการประเด็นการพัฒนาทั้งด้านเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อม เพื่อนำไปสู่การพัฒนาที่ยั่งยืน

- ประการที่ 3 ส่งเสริมการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้เสียสำคัญในการวางนโยบาย ทั้งการเข้าถึงข้อมูล การสร้างความน่าเชื่อถือในการสื่อสารต่อสาธารณะ ส่งเสริมการเปิดเผยอย่างโปร่งใสในทุกขั้นตอนของกระบวนการ และมีการสื่อสารอย่างต่อเนื่อง

- ประการที่ 4 มีการวิเคราะห์และเปรียบเทียบผลกระทบ ผลกระทบสะสม ความเสี่ยงของทางเลือก โอกาสและข้อจำกัด พร้อมทั้งให้เหตุผลเปรียบเทียบแต่ละทางเลือก

- ประการที่ 5 สนับสนุนการวางนโยบายให้มีความยืดหยุ่น สามารถทบทวนปรับปรุงให้สอดคล้องกับบริบทและสถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลงได้

- ประการที่ 6 ส่งเสริมให้เกิดการวางนโยบายที่เป็นกลาง เป็นอิสระ ปราศจากแรงกดดัน เพื่อไม่ให้เกิดความเอนเอียง

- ประการที่ 7 สนับสนุนให้เกิดการใช้ทรัพยากรในการดำเนินการอย่างมีประสิทธิภาพ

- ประการที่ 8 สนับสนุนการควบคุมและประกันคุณภาพอย่างมีประสิทธิผล โดยอาศัยการทบทวน ติดตามและประเมินผลที่เกิดขึ้นจากการดำเนินนโยบาย

ทั้งนี้ การประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ มีกระบวนการและขั้นตอนในการดำเนินการ 6 ขั้นตอน ประกอบด้วย (1) การกลั่นกรองนโยบายที่จะต้องทำ SEA (2) การกำหนดขอบเขต (3) การพัฒนาและประเมินทางเลือก (4) การกำหนดมาตรการเพื่อความยั่งยืน (5) การจัดทำรายงานการศึกษา และ (6) การติดตามและประเมินผล ซึ่งการดำเนินการประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์มีความเชื่อมโยงและสนับสนุนการกำหนดหรือวางนโยบายในลักษณะของการส่งและแลกเปลี่ยนผลลัพธ์ที่ได้จากแต่ละขั้นตอน โดยเฉพาะในขั้นตอนการกำหนดนโยบาย และการประเมินผลนโยบาย เพื่อให้ได้มาซึ่งผลผลิตที่เป็นนโยบายที่บูรณาการกับการประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ (ดังรูปภาพ) รายละเอียดสรุปได้ดังนี้

1. ขั้นตอนการกำหนดขอบเขต ซึ่งเป็นขั้นตอนที่เชื่อมโยงและสนับสนุนขั้นตอนการกำหนดนโยบายในขั้นตอนย่อยการกำหนดทิศทางและเป้าหมาย โดยแลกเปลี่ยนผลการทบทวนแผนพัฒนา กฎหมาย มติคณะรัฐมนตรีและระเบียบที่เกี่ยวข้อง การพิจารณาสถานภาพปัจจุบันและคาดการณ์อนาคต ตลอดจนการระบุประเด็นปัญหา ช่องว่างการพัฒนา และแรงขับเคลื่อน ที่ได้จากการวิเคราะห์ทบทวนนโยบาย ยุทธศาสตร์การพัฒนาที่ยั่งยืน ผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย เพื่อนำไปเป็นข้อมูลประกอบการกำหนดวิสัยทัศน์ เป้าประสงค์ ประเด็นยุทธศาสตร์ ตลอดจนตัวชี้วัดและค่าเป้าหมายของนโยบาย
2. ขั้นตอนการพัฒนาและการประเมินทางเลือก ซึ่งเป็นขั้นตอนที่เชื่อมโยงและสนับสนุนขั้นตอนการกำหนดนโยบายในขั้นตอนย่อยการกำหนดยุทธศาสตร์ โดยแลกเปลี่ยนผลการพัฒนาทางเลือกเชิงยุทธศาสตร์ ตลอดจนการประเมินผลกระทบจากทางเลือก และการพิจารณามาตรการแก้ไข ลดและบรรเทา และการปรับตัว เพื่อนำไปเป็นข้อมูลประกอบการกำหนดยุทธศาสตร์ที่จะดำเนินการภายใต้นโยบายที่จะพัฒนาขึ้น

1. ขั้นตอนการกำหนดมาตรการเพื่อความยั่งยืน ซึ่งเป็นขั้นตอนที่เชื่อมโยงและสนับสนุนขั้นตอนการกำหนดนโยบายในขั้นตอนย่อยการกำหนดยุทธศาสตร์ โดยเริ่มบูรณาการมาตรการลด บรรเทาผลกระทบ และการปรับตัวทางเลือก เข้าไปในนโยบาย เพื่อเป็นข้อมูลประกอบการกำหนดกลยุทธ์ มาตรการ แผนงาน ตลอดจนโครงการภายใต้นโยบายที่พัฒนาขึ้น
2. ขั้นตอนการจัดทำรายงานการศึกษา ซึ่งเป็นขั้นตอนที่เชื่อมโยงและสนับสนุนขั้นตอนการกำหนดนโยบายในขั้นตอนย่อยการ (ร่าง) นโยบาย ที่บูรณาการการทำ SEA โดยนำส่งและแลกเปลี่ยนผลการประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ในภาพรวม ทั้งการประเมินผลกระทบของทางเลือกการพัฒนาของนโยบาย ตลอดจนข้อเสนอแนะในการบริหารจัดการ ความเสี่ยง และความไม่แน่นอนที่อาจส่งผลต่อนโยบาย ที่ผ่านกระบวนการปรึกษาหารือกับผู้มีส่วนได้เสีย อันจะนำไปสู่การบูรณาการผลการประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์กับนโยบายที่พัฒนาขึ้น ให้มีความสมบูรณ์ เกิดการพิจารณามุมมองที่ครบถ้วนในทุกมิติ ทั้งเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อมอย่างสมดุลกัน ตลอดจนการเตรียมการเพื่อแก้ไข
3. ขั้นตอนการติดตามและประเมินผล ซึ่งเป็นขั้นตอนที่เชื่อมโยงและสนับสนุนขั้นตอนการประเมินผลนโยบาย โดยแลกเปลี่ยนการติดตามผลสัมฤทธิ์ของนโยบายที่พัฒนาขึ้น รวมถึงพิจารณาความสัมพันธ์ระหว่างสถานการณ์ปัจจุบันกับผลกระทบจากการดำเนินนโยบาย เพื่อเป็นข้อมูลประกอบการตัดสินใจของผู้มีอำนาจในการยุติหรือปรับปรุงนโยบาย

ปัจจุบัน สำนักงานคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ ได้ริเริ่มนำเครื่องมือการประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ (SEA) มาประยุกต์ใช้ในการจัดทำแผนปฏิบัติการด้านการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินของประเทศ (พ.ศ. 2566 – 2570) (คณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ มีมติเห็นชอบเมื่อวันที่ 22 กันยายน 2565) ที่มุ่งเน้นการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนร่วม ตั้งแต่กระบวนการวิเคราะห์เพื่อระบุแรงขับเคลื่อน ปัญหา ผลกระทบ และการเปลี่ยนแปลงด้านที่ดินและทรัพยากรดิน ทั้งในมิติเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อม เพื่อนำไปสู่การกำหนดวิสัยทัศน์ วัตถุประสงค์ และทางเลือกเชิงยุทธศาสตร์ ที่ตอบสนองต่อความต้องการของผู้มีส่วนได้เสียที่เกี่ยวข้อง¹¹ บรรลุเป้าหมายการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินของประเทศ เพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุด สมดุล เป็นธรรมและยั่งยืน

อ้างอิง

¹ นักวิเคราะห์นโยบายและแผนปฏิบัติการ กองยุทธศาสตร์และแผนงาน สำนักงานคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ

² นักวิเคราะห์นโยบายและแผน กองยุทธศาสตร์และแผนงาน สำนักงานคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ

³ นักวิเคราะห์นโยบายและแผน กองยุทธศาสตร์และแผนงาน สำนักงานคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ

⁴ นักวิเคราะห์นโยบายและแผน กองยุทธศาสตร์และแผนงาน สำนักงานคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ

⁵ จักรกฤษณ์ นรนิติผดุงการ. (2520). นโยบายกับการบริหารราชการ (Policy-Making in Government). วารสารพัฒนบริหารศาสตร์, 17(1), 26.

⁶ อัญชริญา จันทรปิฎก. (2555). กระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะเพื่อสุขภาพแบบมีส่วนร่วมของสมัชชาสุขภาพจังหวัดลำพูน [วิทยานิพนธ์ปริญญามหาบัณฑิต]. มหาวิทยาลัยเชียงใหม่. 15.

⁷ SDG Move Team. ข้อมูลเบื้องต้นเกี่ยวกับ SDGs. เข้าถึงเมื่อ 16 กุมภาพันธ์ 2567 จาก http://www. sdgmove.com/intro-to-sdgs/

⁸ สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ. (2564). แนวทางการประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ (ฉบับปรับปรุง). ม.ป.ท. 5.

⁹ สำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม. (2563). รายงานฉบับสมบูรณ์ โครงการประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ (Strategic Environmental Assessment : SEA) ด้านการใช้ประโยชน์ที่ดิน. กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์แห่งจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย. 2 - 10.

¹⁰ สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ. (2564). แนวทางการประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ (ฉบับปรับปรุง). ม.ป.ท. 8 - 9.

¹¹ สำนักงานคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ. (2564). รายงานฉบับสมบูรณ์ โครงการจัดทำประเด็นยุทธศาสตร์การบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินของประเทศ (พ.ศ. 2566 - 2570). ม.ป.ท. 2 - 1 - 2 - 2.