“ที่ราชพัสดุ” เมื่อยกให้ราชการแล้ว สามารถขอคืนได้หรือไม่?

ผู้เขียนจะมาเล่าสู่กันฟังถึงประเด็นที่หลายคนสงสัยว่า เวลาที่เรายกที่ดินให้ทางราชการแล้ว เมื่อวันเวลาผ่านไปเราอยากได้ที่ดินนั้นคืน เราจะต้องทำอย่างไร และทำได้หรือไม่ ...

จากบทความที่แล้วที่ผู้เขียนได้แนะนำทุกท่านให้รู้จักกับที่ราชพัสดุว่ามีที่มาที่ไปอย่างไร¹ ในบทความนี้ ผู้เขียนจะมาเล่าสู่กันฟังถึงประเด็นที่หลายคนสงสัยว่า เวลาที่เรายกที่ดินให้ทางราชการแล้ว เมื่อวันเวลาผ่านไปเราอยากได้ที่ดินนั้นคืน เราจะต้องทำอย่างไร และทำได้หรือไม่ ซึ่งที่ราชพัสดุถือเป็นทรัพย์สินของแผ่นดินที่แบ่งออกได้เป็น 2 ประเภท คือ อสังหาริมทรัพย์ที่เป็นทรัพย์สินของแผ่นดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ เช่น สำนักราชการบ้านเมือง ป้อม โรงทหาร กำแพงเมือง - คูเมือง เป็นต้น และอสังหาริมทรัพย์ที่เป็นทรัพย์สินของแผ่นดินธรรมดา เช่น ที่ราชพัสดุที่ได้มาโดยการยึดมาจากการค้างชำระภาษี หรือที่ดินที่กรมธนารักษ์นำไปจัดหาผลประโยชน์ให้เอกชนเช่าเป็นที่อยู่อาศัย หรือทำการเกษตร เป็นต้น

คราวนี้เรามาดูกันว่าที่ราชพัสดุแต่ละลักษณะมีการโอนกรรมสิทธิ์ได้อย่างไรบ้าง การโอนกรรมสิทธิ์ที่ราชพัสดุที่เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะนั้น พระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2562 มาตรา 30 กำหนดให้ต้องตราเป็นพระราชบัญญัติ และให้มีแผนที่แสดงเขตที่ดินแนบท้ายพระราชบัญญัติด้วย² ส่วนการโอนกรรมสิทธิ์ที่ราชพัสดุที่เป็นทรัพย์สินของแผ่นดินธรรมดา มาตรา 31 แห่งพระราชบัญญัติเดียวกันนี้ กำหนดว่าจะต้องปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่กำหนดในกฎกระทรวงการโอนกรรมสิทธิ์ที่ราชพัสดุที่มิใช่ที่ดินที่เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ พ.ศ. 2562³ ซึ่งมีหลักเกณฑ์ และเงื่อนไขว่า การโอนกรรมสิทธิ์ที่ราชพัสดุสามารถกระทำได้โดยการขาย การแลกเปลี่ยน การให้ และการโอนคืนให้แก่ผู้บริจาคหรือผู้อุทิศให้หรือทายาท⁴

ตามหัวข้อของบทความนี้ ผู้เขียนจะอธิบายในประเด็นที่เป็นการโอนกรรมสิทธิ์ที่ราชพัสดุคืนให้แก่ผู้บริจาคหรือผู้อุทิศให้หรือทายาท ที่มักประสบปัญหาในเรื่องสถานะของที่ดินที่มีความทับซ้อนกันของหน่วยงานผู้ปกครอง ดูแลที่ราชพัสดุในลักษณะนี้ เนื่องจากสมัยก่อนคนรุ่นปู่ ย่า ตา ยาย มักบริจาคที่ดินให้หลวงหรือที่ปัจจุบันเราเรียกกันว่าหน่วยงานราชการเพื่อนำมาใช้ประโยชน์ต่างๆ เช่น ยกที่ดินให้เป็นที่ว่าการอำเภอ สร้างโรงเรียน หรือเป็นสถานีผดุงครรภ์ (สถานีอนามัย) เป็นต้น ซึ่งที่ดินดังกล่าวจะถูกขึ้นทะเบียนเป็นที่ราชพัสดุ โดยมีกระทรวงการคลังเป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์ในที่ราชพัสดุ ครั้นเวลาผ่านไปบริบททางสังคมก็มีความเปลี่ยนแปลง ที่ว่าการอำเภอ โรงเรียน หรือสถานีผดุงครรภ์ (สถานีอนามัย) นั้น อาจต้องย้ายไปตั้งในบริเวณอื่นที่มีความเหมาะสมกว่า ที่ทำการนั้นจึงไม่ได้ใช้ประโยชน์อีกต่อไป ซึ่งเข้าหลักเกณฑ์ที่สามารถโอนที่ดินนั้นคืนให้แก่ผู้ยกให้หรือทายาทได้ เมื่อผู้บริจาคหรือผู้อุทิศให้หรือทายาทเห็นว่าที่ราชพัสดุที่ได้บริจาคหรืออุทิศให้นั้นทางราชการไม่ได้นำไปใช้ประโยชน์และมีความประสงค์จะขอคืนที่ราชพัสดุ ก็สามารถยื่นคำร้องขอต่อกระทรวงการคลังภายในห้าปีนับแต่วันที่พ้นกำหนดระยะเวลาที่ผู้บริจาคหรือผู้อุทิศให้ กำหนดไว้ว่าให้นำที่ราชพัสดุนั้นไปใช้ประโยชน์ หรือภายในห้าปีนับแต่วันพ้นกำหนดระยะเวลาห้าปีนับแต่วันที่มีการบริจาคหรืออุทิศให้ โดยการขอคืนนั้นผู้บริจาคหรือผู้อุทิศให้หรือทายาทของบุคคลดังกล่าวสามารถยื่นคำร้องและเอกสารหลักฐานตามที่กฎกระทรวงกำหนด เมื่อเจ้าหน้าที่ได้ตรวจสอบคำร้องขอและเอกสารหลักฐานต่างๆ ว่ามีความถูกต้องครบถ้วนแล้ว ก็จะออกใบรับคำร้องขอให้แก่ผู้ยื่นคำร้องขอภายในสามสิบวันนับแต่วันที่ได้รับคำร้องขอและเอกสารหลักฐานที่มีความถูกต้องครบถ้วน เพื่อให้คณะกรรมการที่ราชพัสดุพิจารณาและเสนอความเห็นต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังพิจารณาให้ความเห็นชอบ โดยกรมธนารักษ์ต้องแจ้งคำวินิจฉัยให้ผู้ยื่นคำร้องทราบภายในหนึ่งร้อยแปดสิบวันนับแต่วันที่ได้รับคำร้องขอ

ในการที่จะคืนที่ดินให้แก่ผู้ยกให้หรือทายาทได้นั้น ที่ดินดังกล่าวต้องมิใช่เป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ ย่อมหมายความว่า หากถอนสภาพการเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะแล้ว ก็สามารถทำการโอนคืนให้แก่ผู้ยกให้หรือทายาทของผู้ยกให้ได้ โดยการถอนสภาพการเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินนั้น มาตรา 34 แห่งพระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2562 กำหนดให้ตราเป็นพระราชกฤษฎีกา และให้มีแผนที่แสดงเขตที่ดินแนบท้ายพระราชกฤษฎีกานั้นด้วย⁵ โดยผู้เขียนได้นำตัวอย่างคดีการร้องขอคืนกรรมสิทธิ์ที่ดินที่ได้มีการอุทิศให้ทางราชการมาเป็นข้อมูลว่าศาลปกครองสูงสุดมีแนวทางในการวินิจฉัยในกรณีดังกล่าวอย่างไรบ้าง โดยเป็นกรณีเทียบเคียงตามพระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2518⁶ ดังนี้

กรณีแรก เป็นกรณีที่ทายาทของผู้บริจาคที่ดินให้ทางราชการขอคืนที่ดิน เนื่องจากทางราชการไม่ได้ใช้ประโยชน์ในที่ดินดังกล่าวแล้ว ซึ่งคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด คดีหมายเลขดำที่ อ.990/2550 คดีหมายเลขแดงที่ อ.152/2555 วินิจฉัยเกี่ยวกับการขอคืนที่ดินที่บริจาคให้หน่วยงานราชการ กล่าวคือ เมื่อปี พ.ศ. 2506 นาย อ. บิดาของผู้ฟ้องคดีได้บริจาคที่ดิน เนื้อที่ 1 งาน 68 ตารางวา ให้แก่กรมอนามัย เพื่อสร้างเป็นสำนักงานผดุงครรภ์ (สถานีอนามัย) โดยกรมอนามัยได้ใช้ประโยชน์ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2508 และกรมธนารักษ์ (ผู้ถูกฟ้องคดี) ได้ขึ้นทะเบียนเป็นที่ราชพัสดุแล้ว จนถึงปี พ.ศ. 2518 มีประชาชนมาใช้บริการเป็นจำนวนมาก และที่ดินดังกล่าวมีเนื้อที่คับแคบไม่เพียงพอแก่การบริการประชาชน กรมอนามัยจึงได้ย้ายสถานีอนามัยไปทำการก่อสร้างที่แห่งใหม่และปล่อยให้ที่ดินเดิมว่างเปล่า ต่อมาในปี พ.ศ. 2542 ผู้ฟ้องคดีในฐานะทายาทของนาย อ. ได้ยื่นหนังสือต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง เพื่อขอที่ดินแปลงดังกล่าวคืน โดยอ้างว่ากรมอนามัยได้ปล่อยที่ดินให้รกร้างว่างเปล่า มิได้ทำประโยชน์มานานกว่า 20 ปีแล้ว แต่กระทรวงการคลังและผู้ถูกฟ้องคดีพิจารณาแล้วไม่คืนที่ดินให้ผู้ฟ้องคดี เพราะเห็นว่าที่ดินดังกล่าวมีสภาพเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ

ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า กฎกระทรวงฉบับที่ 11 (พ.ศ. 2537) ออกตามความในพระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2518 ข้อ 8 ได้กำหนดให้การโอนกรรมสิทธิ์ที่ราชพัสดุคืนให้แก่ผู้ยกให้หรือทายาทของผู้ยกให้จะกระทำได้ ต่อเมื่อ (1) ที่ราชพัสดุนั้นมิใช่เป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ (2) ทางราชการไม่ประสงค์จะใช้ประโยชน์ในที่ราชพัสดุนั้น ตามวัตถุประสงค์ของผู้ยกให้หรือมิได้ใช้ประโยชน์ตามวัตถุประสงค์ของผู้ยกให้ภายใน 10 ปี นับแต่วันที่ยกที่ดินให้แก่ทางราชการ (3) ผู้ยกให้หรือทายาทของผู้ยกให้ยื่นเรื่องราวขอที่ราชพัสดุคืนภายใน 2 ปี นับแต่วันที่ทางราชการแจ้งความประสงค์ที่จะไม่ใช้ประโยชน์หรือนับแต่วันที่ครบกำหนดระยะเวลาตาม (2) พิเคราะห์แล้วเห็นว่าที่ดินราชพัสดุที่ทางราชการได้มาโดยการยกให้จากเอกชนนั้น อาจโอนกรรมสิทธิ์คืนให้แก่ผู้ยกให้หรือทายาทผู้ยกให้ได้ แต่มีเงื่อนไขว่าที่ดินราชพัสดุดังกล่าวต้องมิใช่ที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ ดังนั้น เมื่อข้อเท็จจริงปรากฏว่ากรมอนามัยปล่อยที่ดินพิพาททิ้งไว้โดยไม่มีสิ่งปลูกสร้างและไม่มีการใช้ประโยชน์ใดๆ แล้ว ที่ดินพิพาทจึงมีลักษณะเป็นที่ราชพัสดุที่เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะที่ได้เลิกใช้ประโยชน์แล้ว กรณีจึงต้องด้วยบทบัญญัติตามมาตรา 9 แห่งพระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2518 ซึ่งหากได้มีการถอนสภาพการเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินแล้ว ที่ดินพิพาทก็จะไม่มีสภาพเป็นที่ราชพัสดุที่เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะอีกต่อไป และไม่อยู่ภายใต้เงื่อนไขการห้ามโอนกรรมสิทธิ์ตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 11 (พ.ศ. 2537) ออกตามความในพระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2518 ซึ่งมีเจตนารมณ์ที่จะให้รัฐคืนกรรมสิทธิ์ในที่ดินให้แก่ผู้ยกให้หรือทายาทผู้ยกให้ กรณีที่รัฐไม่ประสงค์จะใช้ประโยชน์ในที่ราชพัสดุตามวัตถุประสงค์ของผู้ยกให้ ซึ่งรวมถึงกรณีที่รัฐได้เข้าใช้ประโยชน์ในที่ราชพัสดุ แต่ต่อมาได้เลิกใช้ประโยชน์แล้ว ดังนั้น หากหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องได้ดำเนินการตราพระราชกฤษฎีกาถอนสภาพการเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินในที่ดินพิพาทแล้ว ผู้ถูกฟ้องคดีย่อมสามารถพิจารณาโอนกรรมสิทธิ์ในที่ดินดังกล่าวคืนให้แก่ผู้ฟ้องคดีในฐานะทายาทของผู้ยกให้ต่อไปได้ จึงพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีเสนอเรื่องราวข้อเท็จจริง พร้อมความเห็นไปยังกระทรวงการคลัง เพื่อดำเนินการตราพระราชกฤษฎีกาถอนสภาพการเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับที่ดินราชพัสดุพิพาท⁷

กรณีที่สอง เป็นกรณีที่ทายาทของผู้บริจาคที่ดินให้ทางราชการขอคืนที่ดิน เนื่องจากทางราชการไม่ได้ใช้ประโยชน์ในที่ดินดังกล่าวแล้ว ตามคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด คดีหมายเลขดำที่ อ.558/2559 คดีหมายเลขแดงที่ อ.804/2561 เห็นว่า เมื่อข้อเท็จจริงปรากฏว่า นาย ห. บิดาของผู้ฟ้องคดีได้บริจาคที่ดินซึ่งตั้งอยู่หมู่ที่ 6 ตำบลน้ำซุน อำเภอหล่มสัก จังหวัดเพชรบูรณ์ พร้อมโรงเรือนให้แก่กรมอนามัย กระทรวงสาธารณสุข โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อใช้เป็นสถานีอนามัย และได้มีการนำที่ดินแปลงดังกล่าวขึ้นทะเบียนเป็นที่ราชพัสดุแปลงหมายเลขทะเบียนที่ พช. 446 เนื้อที่ประมาณ 1 ไร่ 2 งาน 34 8/10 ตารางวา กรมอนามัยได้ก่อสร้างอาคารใช้เป็นสถานีผดุงครรภ์บ้านดงขวางตามความประสงค์ของบิดาผู้อุทิศที่ดินให้ตั้งแต่ ปี พ.ศ. 2511 ต่อมาได้เปลี่ยนชื่อเป็นสถานีอนามัยน้ำชุนและใช้ประโยชน์เรื่อยมาจนถึงปี พ.ศ. 2554 จึงเลิกใช้เนื่องจากสถานที่ดังกล่าวคับแคบไม่เพียงพอต่อการให้บริการประชาชน ที่ดินแปลงดังกล่าวจึงมีลักษณะเป็นที่ราชพัสดุที่เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะที่ได้เลิกใช้ประโยชน์แล้ว กรณีจึงต้องด้วยบทบัญญัติตามมาตรา 9 แห่งพระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2518 ที่กำหนดให้มีการถอนสภาพการเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินโดยการตราเป็นพระราชกฤษฎีกา ดังนั้น หากได้มีการถอนสภาพการเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินแล้ว ที่ดินแปลงพิพาทก็ไม่มีสภาพเป็นที่ราชพัสดุที่เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะอีกต่อไป และไม่อยู่ภายใต้เงื่อนไขห้ามโอนกรรมสิทธิ์คืนให้แก่ผู้ยกให้หรือทายาทของผู้ยกให้ตามที่กำหนดในกฎกระทรวงว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการโอนกรรมสิทธิ์ที่ราชพัสดุที่มิใช่ที่ดินที่เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ พ.ศ. 2550 สำหรับเงื่อนไขที่จะโอนกรรมสิทธิ์ที่ราชพัสดุคืนแก่ผู้ยกให้หรือทายาทของผู้ยกให้ ตามกฎกระทรวงว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการโอนกรรมสิทธิ์ที่ราชพัสดุที่มิใช่ที่ดินที่เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ พ.ศ. 2550 ข้อ 9 วรรคหนึ่ง กำหนดว่า การโอนกรรมสิทธิ์ที่ราชพัสดุคืนให้แก่ผู้ยกให้หรือทายาทจะกระทำได้เมื่อทางราชการไม่ประสงค์จะใช้ประโยชน์ในที่ราชพัสดุนั้นตามวัตถุประสงค์ของผู้ยกให้หรือมิได้ใช้ประโยชน์ตามวัตถุประสงค์ของผู้ยกให้ภายในระยะเวลาที่ผู้ยกให้กำหนดไว้หรือภายในห้าปีนับแต่วันที่มีการยกที่ดินนั้นให้แก่ทางราชการ วรรคสอง กำหนดว่าเมื่อทางราชการไม่ประสงค์จะใช้ประโยชน์ในที่ราชพัสดุตามวัตถุประสงค์ของผู้ยกให้หรือเมื่อพ้นกำหนดเวลาตามวรรคหนึ่ง ให้กรมธนารักษ์แจ้งให้ผู้ยกให้หรือทายาทมายื่นเรื่องขอรับที่ราชพัสดุดังกล่าวคืน โดยทำเป็นหนังสือส่งทางไปรษณีย์ลงทะเบียนตอบรับไปยังภูมิลำเนาของผู้ยกให้หรือทายาท ในกรณีที่ไม่มีผู้รับหรือไม่รู้ตัวผู้รับหรือรู้ตัวแต่ไม่ทราบภูมิลำเนาให้ปิดประกาศแจ้งการคืนที่ราชพัสดุนั้นไว้ ณ ที่ตั้งแปลงที่ดิน สำนักงานที่ดินจังหวัดหรือสำนักงานที่ดินจังหวัดสาขา และสำนักงานเขตหรือที่ว่าการอำเภอแห่งท้องที่อันเป็นที่ตั้งของที่ราชพัสดุนั้น และประกาศในราชกิจจานุเบกษาด้วย วรรคสาม กำหนดว่าเมื่อพ้นกำหนดห้าปีนับแต่วันที่ผู้ยกให้หรือทายาทได้รับแจ้งหรือนับแต่วันที่ประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้ว ปรากฏว่าผู้ยกให้หรือทายาทไม่มายื่นเรื่องขอรับที่ราชพัสดุคืน ทางราชการอาจนำที่ราชพัสดุนั้นไปใช้ประโยชน์ใดๆ ได้ตามที่เห็นสมควร

เห็นได้ว่ากฎกระทรวงดังกล่าวมีเจตนารมณ์ที่จะให้รัฐคืนกรรมสิทธิ์ในที่ดินราชพัสดุให้แก่เอกชนผู้ยกให้หรือทายาทในกรณีที่ปรากฏว่ารัฐไม่ประสงค์จะใช้ประโยชน์ในที่ราชพัสดุตามวัตถุประสงค์ของผู้ยกให้ หรือแม้แต่ในกรณีที่รัฐได้เข้าใช้ประโยชน์ในที่ราชพัสดุนั้นแล้ว แต่ต่อมาได้เลิกใช้ประโยชน์ ดังเช่นที่ดินแปลงพิพาทในคดีนี้ก็ต้องถือว่าอยู่ในเงื่อนไขตามกฎกระทรวงฉบับนี้ที่สามารถโอนกรรมสิทธิ์คืนให้แก่ผู้ยกให้หรือทายาทได้ ดังนั้น สำหรับที่ดินแปลงพิพาทหากหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องได้ดำเนินการตามมาตรา 9 แห่งพระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2518 โดยการตราพระราชกฤษฎีกาถอนสภาพการเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินแล้ว ผู้ถูกฟ้องคดีก็สามารถพิจารณาโอนกรรมสิทธิ์ในที่ดินคืนให้แก่ผู้ฟ้องคดีในฐานะทายาทของผู้ยกให้ตามเงื่อนไขที่กำหนดในกฎกระทรวงว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการโอนกรรมสิทธิ์ที่ราชพัสดุที่มิใช่ที่ดินที่เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ พ.ศ. 2550 ต่อไปได้ โดยในการดำเนินการตราพระราชกฤษฎีกาถอนสภาพการเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินตามมาตรา 9 แห่งพระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2518 กำหนดว่า ที่ราชพัสดุเฉพาะที่ดินที่เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ เมื่อเลิกใช้เพื่อประโยชน์เช่นนั้น หรือเมื่อสิ้นสภาพการเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินแล้ว ให้ถอนสภาพการเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินโดยตราเป็นพระราชกฤษฎีกา เห็นได้ว่า บทบัญญัติดังกล่าวเป็นบทบัญญัติที่มีลักษณะบังคับให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องต้องดำเนินการเพื่อให้มีการตราพระราชกฤษฎีกาถอนสภาพการเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินในกรณีที่ปรากฏว่าที่ราชพัสดุที่เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะแปลงใดได้เลิกใช้ประโยชน์หรือสิ้นสภาพการเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินแล้วโดยกฎหมายมิได้ให้ดุลพินิจแก่หน่วยงานที่เกี่ยวข้องที่จะดำเนินการในประการอื่น และโดยที่มาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2518 กำหนดให้กระทรวงการคลังเป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์ในที่ราชพัสดุ และมาตรา 12 แห่งพระราชบัญญัติเดียวกันกำหนดให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังเป็นผู้รักษาการตามกฎหมายฉบับนี้ กระทรวงการคลังจึงเป็นหน่วยงานที่มีหน้าที่โดยตรงในการเสนอต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อให้มีการตราพระราชกฤษฎีกาดังกล่าว และตามกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการกรมธนารักษ์ กระทรวงการคลัง พ.ศ. 2551 ข้อ 2 กำหนดให้ผู้ถูกฟ้องคดีมีภารกิจเกี่ยวกับการปกครอง ดูแล บำรุงรักษาและพัฒนาที่ราชพัสดุ ประกอบกับกฎกระทรวงว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการปกครอง ดูแล บำรุงรักษา ใช้ และจัดหาประโยชน์เกี่ยวกับที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2545 ข้อ 3 กำหนดให้ ผู้ถูกฟ้องคดีจัดทำและเก็บรักษาทะเบียนที่ราชพัสดุ ดังนั้น จึงถือได้ว่าผู้ถูกฟ้องคดีเป็นหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องเบื้องต้นในการรวบรวมข้อเท็จจริงเสนอกระทรวงการคลัง เพื่อดำเนินการตราพระราชกฤษฎีกาถอนสภาพที่ราชพัสดุอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ เมื่อทางราชการเลิกใช้ประโยชน์แล้ว

ดังนั้น ในคดีนี้เมื่อข้อเท็จจริงปรากฏแก่ผู้ถูกฟ้องคดีว่า ที่ดินแปลงพิพาทซึ่งเป็นที่ราชพัสดุอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ เมื่อส่วนราชการที่เกี่ยวข้อง คือ กระทรวงสาธารณสุขได้เลิกใช้ประโยชน์ในที่ดินแปลงดังกล่าวแล้ว ผู้ถูกฟ้องคดีจึงมีหน้าที่ตามกฎหมายที่จะต้องพิจารณาดำเนินการรวบรวมข้อเท็จจริงเกี่ยวกับที่ดินแปลงพิพาทเพื่อเสนอกระทรวงการคลังพิจารณาดำเนินการตราพระราชกฤษฎีกาถอนสภาพการเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน การที่ผู้ถูกฟ้องคดียังมิได้ดำเนินการในกรณีดังกล่าว จึงถือได้ว่าผู้ถูกฟ้องคดีละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ อุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดีฟังขึ้น ศาลปกครองสูงสุดพิพากษากลับคำพิพากษาของศาลปกครองชั้นต้นเป็นให้ผู้ถูกฟ้องคดีเสนอเรื่องราวข้อเท็จจริงพร้อมความเห็นไปยังกระทรวงการคลังเพื่อพิจารณาดำเนินการตราพระราชกฤษฎีกาถอนสภาพการเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับที่ราชพัสดุแปลงดังกล่าวภายใน 45 วัน นับแต่วันที่คำพิพากษาถึงที่สุด⁸

จะเห็นได้ว่าทั้งสองกรณีตัวอย่างมีความต่างกันตรงที่คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด คดีหมายเลขดำที่ อ.990/2550 คดีหมายเลขแดงที่ อ.152/2555 เป็นการวินิจฉัยข้อเท็จจริงในคดีที่เป็นที่ดินว่างเปล่า มีเพียงสิ่งปลูกสร้างเดิมที่พังทลายไปแล้ว ซึ่งเป็นคนละลักษณะกับข้อเท็จจริงในคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด คดีหมายเลขดำที่ อ.558/2559 คดีหมายเลขแดงที่ อ.804/2561 ที่กรมอนามัยได้ดำเนินการก่อสร้างอาคารหลังจากที่บิดาของผู้ฟ้องคดีได้บริจาคที่ดิน พร้อมโรงเรือนให้แก่กรมอนามัยแล้ว และผู้ถูกฟ้องคดีได้นำที่ดินแปลงดังกล่าวไปขึ้นทะเบียนเป็นที่ราชพัสดุ โดยมีกระทรวงการคลังเป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์ในที่ราชพัสดุดังกล่าว อาคารและที่ดินจึงเป็นส่วนควบกัน แม้ต่อมาจะเลิกใช้อาคารและที่ดินพิพาทไปแล้ว ที่ดินและอาคารนี้จึงเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะนั่นเอง

อ้างอิง

¹ ดูบทความเรื่อง ที่ดินของรัฐ...“ที่ราชพัสดุ” คืออะไร?. (2566). ได้ใน https://www.onlb.go.th/about/featured-articles/5136-a5136.

² พระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2562.

³ Ibid.

⁴ กฎกระทรวง การโอนกรรมสิทธิ์ที่ราชพัสดุที่มิใช่ที่ดินที่เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่ใช้เพื่อประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะ พ.ศ. 2562.

⁵ Op.cit.

⁶ หลักเกณฑ์ในการโอนกรรมสิทธิ์ที่ราชพัสดุคืนให้แก่ผู้ยกให้หรือทายาท ตามพระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2562 ยังคงมีแนวทางที่คล้ายคลึงกับบทบัญญัติของพระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2518

⁷ คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด คดีหมายเลขดำที่ อ.990/2550 คดีหมายเลขแดงที่ อ.152/2555.

⁸ คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด คดีหมายเลขดำที่ อ.558/2559 คดีหมายเลขแดงที่ อ.804/2561.